调研报告：关于进一步发挥村务监督委员会职能作用的几点思考

关于进一步发挥村务监督委员会职能作用的几点思考
关于进一步发挥村务监督委员会职能作用的几点思考
刘小川
乡村作为县域社会治理的“最小单元”，“乡村安，郡县无不安”。在村一级工作中，村务监督委员会是对村务进行民主监督，从源头遏制群众身边不正之风和腐败问题、促进农村和谐稳定的重要一环，也是我们推行全面从严治党向基层延伸的关键环节。2004年6月18日，浙江省武义县后陈村成立了全国第一个村务监督委员会;2010年村务监督委员会制度正式写入《中华人民共和国村民委员会组织法》;2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》（以下简称《意见》），至此，这一制度正式从“一村之计”发展成“浙江经验”，最终上升为“治国之策”。
2023年以来，为了更好贯彻落实巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的要求，洛川县委积极探索推行乡村社会治理“133制”工作机制，即聚焦党建引领“一条主线”、推行“三项机制”、实现乡村自治、德治、法治“三治融合”，旨在全面提升全县基层治理水平，为县域经济社会高质量发展提供一个和谐稳定的社会环境，这一做法得到省委的重视与认可，在陕西工作交流第65期刊发。在实现这一目标的过程中，村监委会的作用至关重要，但从近几年查处的农村党员干部违纪违法问题来看，数量仍然居高不下，2021年全县查处农村党员干部138人，占比63.9%；2022年全县查处农村党员干部115人，占比54.8%；2023年全县查处农村党员干部109人，占比56.8%，这些数据表明目前我县基层党员干部违纪违法问题仍然易发多发，这也从侧面反映出村务监督委员会的监督作用并没有真正有效发挥。
为找出症结所在，更好地发挥村监委会在乡村社会治理中的作用，有力助推“133制”在全县深化落实，用有效管用的监督预防和减少基层党员干部发生违纪违法问题，县纪委监委认真贯彻落实“四下基层”要求，针对洛川基层监督工作实际，主动领题成立调研组，分别与镇（街）党（工）委书记、纪（工）委书记、村党支部书记、村监委会主任、群众座谈交流，设置5种调查问卷，采取“四不两直”方式，到13个镇（街）、便民（城市社区）服务中心村组，累计发放调查问卷650余份，通过个别谈话、查看资料、入户询问、召开座谈会等形式，对全县村务监督委员会的整体运行及村监委会主任履职情况进行专题调研，现就调研情况报告如下：
实事求是找准制约村监委会作用发挥的“瓶颈”
我县目前共有13个镇（街）、便民（城市社区）服务中心，196个行政村、7个居民社区，设有村务监督委员会203个，目前配备村监委会主任201名,空缺2名。201名村监委会主任中男性183人，女性18人；年龄最小32岁，最大65岁，平均年龄46岁；大专学历39人、占比19%，高中专学历 23人、占比11%，其余均为初中以下学历水平。
调研发现，目前我县村监委会履职中存在的突出问题是在“我是谁”“干什么”“怎么干”三个核心问题上含混不清、定位不准，具体表现在以下几个方面：
（一）不敢监督。根据《意见》要求，村监委会应重点对村务决策和公开情况、村级财产管理情况、村工程项目建设情况、惠农政策措施落实情况、农村精神文明建设情况等事项开展监督。
但调研发现，部分村监委会主任不敢监督村“两委”的工作、更不敢监督审核“两委”账务收支情况，从内心深处觉得监督工作中的“签字审核”就是装样子、走过场、搞应付，导致绝大多数监督流于形式。特别是有的村支部书记为人处事比较强势，村监委会主任甚至连最基本的知情权也没有，更不用说“签字审核”。比如：某村“一肩挑”的支部书记独断专行，经常是在工作完成以后开个会，给“两委”班子成员通报一下决定事项，在事前、事中，根本没有村监会委主任参与的痕迹，而村监委会主任又怕得罪村支部书记，奉行“你好我好大家好”的好人主义，对村级事务索性不闻不问、不管不顾、放任自流。比如：某村的监委会主任对本村2023年5月开工、6月底完成的道路硬化项目施工合同、账务收支均不掌握、不知情，具体情况也不敢过问。某村监委会主任为图省心省事，甚至直接将监委会公章交予村支部书记代管，主动放弃监督，不履行职责。调研组通过走访了解及调研问卷统计，大部分群众认为当前村监委工作开展不力。在走访谈话中当问及村监委会主任履职情况时，部分群众直接坦言：
——“那就是空架子、没啥用”
——“人家监督什么，我们也不知道，开会也没说过”
——“那和书记就是叔伯兄弟，本身就是一家人，能监督个啥！”
——“他爱监督不监督，跟咱也没啥关系，村里的事咱也不问、不管，利也不得，人家爱咋弄咋弄”
通过上述回答，可以看出村监委会主任因为自身“不敢监督”、不能大胆正确履职，导致在群众中信任度、认可度不高，没有真正体现这一组织的监督权威。
（二）不会监督。按照《意见》要求，村监委会成员不得由村民委员会成员及其亲属、村会计（村报账员）、村文书、村集体经济组织负责人等担任；村监委会要根据上级党委和政府部署的重点工作和村级决定的重大事项，广泛收集意见建议，确定监督事项，围绕监督事项，及时向村“两委”提出工作建议，同时对监督事项进行全程监督，及时发现各类违纪违法问题并报告等。
但当调研组问及村监委会主任“每天开展些什么工作？”大部分村监委会主任回答：因为兼职，日常除“偶尔审核账务”外，每天都在执行村“两委”安排的工作，高度参与村务工作。同时，调研发现，大部分村监委会主任学历不高、对财会知识不通、电脑业务不熟，关于如何监督经常表现的如同老虎吃天、无从下爪。对监委会职责权限的了解仅限于监督钱花了多少、花到什么地方，对于该不该花、往哪里花几乎不过问。对村务管理、受理和收集村民意见，按规定应该享有的知情权、质询权、审核权、建议权、主持民主评议权五项权力不了解。调研中，当问及部分村监委会主任“本村村监委会如何监督审核账务？具体流程是什么？”仅回答“查看账本”，问及村监委会主任“本村民主测评由谁来主持？”，均回答“由村书记主持”，个别村监委会主任回答“由镇政府组织”。问及“村监委会的职能职责是什么？”，大部分村监委会主任回答“监督账务”。甚至极少数村监委会主任回答“支部书记让干嘛就干嘛”。上述现象，充分说明了大部分村监委会主任对自身职责不明确，对村监委会监督内容不清楚。
（三）不愿监督。《意见》要求，村监委会成员要有较好的思想政治素质，遵纪守法、公道正派、坚持原则、敢于担当、群众公认，要具有一定政策水平和依法办事能力，要热心为村民服务。但调研发现，部分村监委会主任工作中纪律规矩意识淡漠，违规违纪现象频发，更有甚者，一些村监委会主任不光是思想上不愿监督村干部，反而与其串通一气，在村级事务中为自己谋利。自村监委会成立以来，县纪委监委累计立案查处36名村监委会主任，其中1人被给予党内严重警告处分。从历年查处的违纪违法案件来看，具体表现在以下几个方面：有的在伙同村支部书记、村主任违规报销党费；有的坐收坐支、违规发包村集体土地；有的聚众赌博、打架斗殴；有的在国家惠农补贴中多拿多占、优亲厚友等等违纪违规行为。还有部分村监委会主任，长期外出打工或整天忙于务农，对监委会的工作完全不放在心上，“在位不在岗”、“在岗装样子”的现象较为严重。当问及原因时，大多数都是回答：“那几个钱够干啥，一家老小吃喝穿戴，娃还要上学，不出去挣钱连日常开支都没有钱。”
问题导向号准影响村监委会职责履行的“脉搏”
调查研究的根本目的在于解决问题，解决问题的前提是必须找准问题。调研组紧紧围绕“不敢、不会、不愿”三个问题，结合调研情况，深入分析内在原因，认为造成村监委会作用发挥不充分、村监委会主任履职尽责不到位的原因主要有以下几个方面： （一）职责定位不精准。调研中，大部分村监委会主任从来没有组织学习过《意见》，对监委会职责定位一知半解，依然认为监委会是村“两委”下设机构，主要工作就是配合村级工作。一些村监委会主任认为自己虽然是村民选举出来的，但与支部书记和村委会主任“一肩挑”的正职相比，职务级别“低人一等”，腰杆子挺不起来，工作中总是以“下级”自居，以服从配合完成任务为主。
（二）斗争精神不够强。村监委会主任不敢监督的核心因素就是工作中缺乏斗争精神，调研组分析：首先，就实际来看，全县乡村社会中的宗族意识、家族观念仍然很重，村监委会主任作为其中一员，经常碍于熟人情面、亲属关系、派系庇护、宗族影响、事后报复等因素，不愿监督、不敢监督现象较为突出，导致村监委会制度不同程度地被弱化、虚化、软化。其次，部分村监委会主任认为大家都在一个村子住了几十年，都是乡里乡亲、甚至几辈人的交情，低头不见抬头见，因“公家事”得罪人划不来。再者，部分村“两委”一肩挑负责人存在怕监督的抗拒心理，且因经济条件好、同姓家族人多势力大等原因，在村里为人做事强势，让部分村监委会主任产生畏惧心理，最终导致村监委会主任在工作中存在得过且过思想，对监督工作热情不高、底气不足、推进不力，村一级的监督在很多情况下流于形式。
（三）工作能力有欠缺。村监委会由村民选举产生，较好体现了民主性和公平性，但是忽略了专业性考量。从年龄结构来看：村监委会主任和成员大多为在村的中老年村民，年龄在50岁左右。调研数据显示，目前我县27名村监委会主任年龄超过60岁，只能完成一些日常简单工作。比如：打电话叫人开会、查到、坐班值守等等，对村监委会如何履职完全不清楚。从学历结构来看：我县村监委会主任具有大专学历（含成人教育）的仅39人，占比19%，中专学历的有23人，占比11%，其余70%均是初、高中学历，甚至小学都未毕业。因为文化水平有限，对于较为简单的常规监督尚可胜任，当面对一些较为复杂的监督则无力做好。从违纪违法案件查处情况来看：在现任201名村监委会主任中，有17人曾受到不同程度纪律处分，这些村监委会主任因自身作风“不硬”，日常工作中容易被人“揪辫子”“翻账本”，导致其开展工作时积极性不高、顾虑重重。特别是个别村监委会主任因为“两委”班子和其存在亲属关系，从而不愿意“得罪自己人”。调研中发现：2023年全县201个村（居）监委仅向镇街纪委反馈问题11条，最终成案的仅有3件。
（四）培训监督不经常。调研发现，在全县农村干部培训中，基本都是对村支部书记、村委会主任进行培训。近年来，县纪委监委、县委组织部、镇街党委没有组织过专门针对村监委会主任的教育培训。镇街党（工）委、纪（工）委在平时工作中，对村监委工作重视不够，没有实行有效的监督指导，导致村监委会在监督过程中经常失之于宽、失之于松、失之于软。
（五）体制机制不完善。从编制配备来看：《意见》明确要求“村务监督委员会一般由3至5人组成，设主任1名，提倡由非村民委员会成员的村党组织班子成员或党员担任主任，原则上不由村党组织书记兼任主任”。中组部和民政部2020年联合下发的《村“两委”换届工作指导手册》提出要同步选举产生村务监督委员会，并明确规定：“村民委员会选举结束后，及时召开村民会议或村民代表会议，在村民中推选村务监督委员会成员，一般为3-5人。村民委员会成员及其近亲属、村会计(村报账员)、村文书、村集体经济组织负责人不得担任村务监督委员会成员”。我县目前196个行政村村干部编制总数为1008个，其中，1500人以上的村子每个村核定编制7个，1500人以下的村子每个村核定编制5个，在选举过程中，除支部书记、副书记和村委会主任、副主任之外，没有明确规定哪一个岗位必须进入“支部班子”或者“村委班子”，各村在实际选举中，为了实现“干活的人都能领工资”这一目的，交叉任职现象比较严重。比如，某村一个干部，同时担任村支部副书记、村委会副主任、村民小组长、村监委会主任4个职务。调研组统计发现：部分行政村按现有编制都无法保障“一组一组长”或“一队一队长”，对于村监委会主任更是无暇顾及。目前我县在岗的201名村（居）监委会主任中仅有5人达到专人专岗，其余196人均兼任支部副书记、村民小组长、妇女主任等村级职务，且有126人没有进入村级党支部班子。比如：某社区服务中心7名监委会主任，其中6名均由副书记兼任。这一过度兼职现象直接导致绝大部分村监委会主任将过多精力放在具体村务工作上，对村监委工作逐步边缘化，从既当“裁判员”又当“运动员”逐步演化成“专职运动员”，严重影响了监督质效。从薪资待遇来看：据了解，我县目前村干部编制中，村支部书记和村委会主任达到“一肩挑”的，每人每月3000元，非“一肩挑”的每人每月2300元，除支部书记和村委会主任薪资是明确规定外，其余人员薪资均按照一个干部职数每月1380元标准发放，由各行政村根据各村实际情况自行分配，及时报备镇（街），便民（城市社区）服务中心党委。调研发现，我

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