关于基层党建工作效能调研报告

关于基层党建工作效能调研报告

　　　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层党组织建设，要求各级党组织牢固树立大抓基层的鲜明导向，从严从实抓基层、打基础、补短板，基层党组织建设取得了显著成效。习近平总书记指出：“我们要深入基层、深入实际，深入研究管党治党实践”［1］P29，“要有正视问题的自觉和刀刃向内的勇气……党内存在的各种突出问题表现多样，我们要全面查找、全面发力。”［2］这要求我们查摆并改进基层党建工作中存在的突出问题，切实提高基层党建工作效能。综合经典文献和观察经验，本次研究将基层党建工作效能界定为党员、群众对基层党建工作内容、作用等方面的评价。调研报告以308份问卷调查和若干人次深度访谈为基础，力求做到对基层党建工作效能及其限度的客观描述，并为问题分析和对策建议提供数据、材料支撑。
一、现状分析
　　　　本次研究被调查者涉及29个省（自治区、直辖市），主要从政治面貌、行业、职级、岗位四个方面获取样本特征。从政治面貌看，党员群体占比近90%。从所在行业看，来自党政机关、高校和科研院所以及国有企业的占比超过85%，调查对象呈现出“泛体制内”的特征。从职级看，科级以上党员干部占比约58%；从岗位类别看，专兼职党务工作者占比60%。从样本特征来看，应当说本次调查是懂实情的“行内人”居多。调查发现，基层党建工作效能在整体评价向好的同时也存在着差序分布。
（一）基层党建工作效能整体评价向好与差序分布
　　　　基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推动全面从严治党并向基层延伸，多措并举、系统施治，基层党组织的政治功能和组织功能明显增强，基层党组织战斗力显著提升。
　　　　问卷调查显示，在被问到“基层党组织在党的组织体系中的地位”时，选择极端重要和非常重要的占比合计94%，显示被调查者对基层组织重要性的认知度高度趋同。当被问及“您认为现在的基层党组织是否发挥了应有作用”时，超过83%的被调查者认为发挥了很大或较大作用，反映了被调查者对基层党组织工作成效整体认可度较高。值得注意的是，在对不同级别的被调查者和“基层党组织是否发挥应有作用”进行交叉分析时发现：所有厅局级被调查对象均认为“有很大作用”或“较大作用”，调查对象中的县处级干部有89．23%认为基层党组织能够发挥很大或较大作用，乡科级干部和科员级干部选择很大作用或较大作用的占比分别为83.15%和76.19%。从这组数据中能够观察出职级与基层组织工作效能总体感知之间的差序分布。级别越高的受访对象认为基层党组织能发挥应有作用的比例越高，而职级越接近基层，感觉发挥作用一般的比例在增加。根据观察和访谈，可能的解释是，职级越高的受访对象对党的十八大以来党和国家历史性成就变革以及党的革命性锻造体会更深，因此对基层党组织工作总体评价更高；而职级越低的受访对象接触到的基层党建工作更加具体繁杂，叠加部分形式主义官僚主义问题，会影响其对基层工作效能的判断。
（二）基层党建内容场域的形式化
　　　　习近平总书记指出：“当前形式主义、官僚主义依然突出”，“有的空喊口号，不用心、不务实、不尽力，搞形式主义、虚于应付”。一段时期以来，一些地方的党组织片面追求有形覆盖，基层党建工作中的形式化问题较为突出。
　　　　问卷调查显示：在回答“您认为基层党建工作中存在的形式主义现象是否严重”时，有25%的受访者认为非常严重或比较严重。首当其冲就是痕迹管理，重形不重效，重痕不重人。有受访者表示，“三分之二以上的精力都在应付上级各个部门的资料、报表、台账”（对某社区书记的访谈记录）。一些地方基层党建活动不问实际效果、一味追求创新，有的基层组织疲于应付，忙着造词、造模式、造PPT，邀请外部专家进行总结、提升、拔高。有的认识到形式主义弊端，却接连开会发文部署，要求限期上报力戒形式主义的做法、成效清单，用形式主义反对形式主义，导致劳而无功、适得其反。调查还发现，不同群体对基层党建工作中的形式主义感知度有一定差异，存在某种程度的沉锚效应。沉锚效应指的是当人们对某一事物进行评价时，易受最初获得的信息支配，这在是否党务工作者身份判断上体现较为明显。我们将调查对象所从事的工作和“您认为基层党建工作中存在的形式主义现象是否严重”进行交叉分析，发现专职党务工作者选择非常严重和比较严重各占5%和7%，兼职党务工作者选择非常严重和比较严重各占6.94%和12.5%，而非党务工作者选择非常严重和比较严重各占13.04%和26.96%。从这组数据能够看出明显差异：对于基层党建工作中形式主义感受的强烈程度，非党务工作者>兼职党务工作者>专职党务工作者。可能的原因是，党务工作者的工作内容较为常规，加上因循式的标准化流程，使其对形式主义感知度相对较低；而非党务工作者由于岗位分工，最初就受到大量业务信息的支配，叠加党建工作对其本职工作时间的挤压，致使其对基层党建工作中的形式主义问题主观感知更强。
（三）基层党建作用场域的“两张皮”
　　　　习近平总书记指出：“处理好党建和业务的关系。解决‘两张皮’问题，关键要找准结合点，推动机关党建和业务工作相互促进。”［4］P317一段时期以来，一些地方基层党建与业务/中心工作“两张皮”现象突出，导致党建工作客观上造成了对主责主业的挤压，呈现出一定的负挤占效应。
　　　　问卷调查显示：在被问及“您认为现在党建工作和业务工作‘两张皮’现象是否突出”时，选择非常突出和比较突出的分别为8.36%和43.90%，33．10%的认为一般，选择并不突出和融合很好不存在“两张皮”的均占7.32%。也就是说，超过52%的被调查者认为本地区/本单位“两张皮”现象突出。但这并不意味着基层党组织不发挥作用。在被问及“您认为当前党建工作对本单位中心工作所起到的作用”时，有61.67%的被调查者认为党建有力促进了本地区/本单位中心工作。也就是说，有超过一半的被调查者认为，尽管存在党建与业务“两张皮”问题，但本地区/本单位的党建工作对中心工作也起到了促进作用。
　　　　调查还发现，不同领域的被调查者对党建与业务的关系看法存在差异。在对来自党政机关、国有企业和高校科研院所的党员和群众（非党务工作者）与“党建工作与业务工作两张皮现象”进行交叉分析时，结果显示，党员、群众对党建工作对本单位业务工作的负挤占感知度，高校科研院所>国有企业>党政机关，即高校科研院所中的党员、群众对“党建工作与业务工作‘两张皮’”的感受更为强烈，而党政机关中的党员、群众对于“两张皮”的感受相对较轻。可能的解释是，与党政机关在中心工作方面的直接压力相比，专业性更强的高校科研院所和国企，其繁重的教学科研与生产经营的中心任务压力相对更大，因此其一线的党员、群众对党建对中心工作的挤占敏感度更高。
二、原因分析
　　　　从问卷调查和访谈情况来看，受访对象感知基层党建工作效能总体向好，但同时在内容和作用场域也存在一定的问题。基层党建工作效能受限的内在逻辑主要体现在以下几方面。
（一）基层党建工作定位存在认识误区
　　　　无论是《中国共产党章程》还是《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》，对于基层党组织的功能定位和职责划分都是明确的。但在实践中，仍然存在一些认识误区。比较典型的是“基层党组织领导一切论”。有人说，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，既然党是领导一切的，因此所有的基层党组织也是领导一切的。例如，新时代以来，党章对国有企业党委定位，从“政治核心作用”修改为“发挥领导作用”，但是在实际工作中有的地方对领导作用的理解存在偏差，认为一切工作都要由党组织决定，以至于“连添置几把椅子和风扇都要先上党委会进行前置研究讨论决定”（某中央企业二级单位党务干部的访谈记录）。有的民营企业出资人不愿建党组织，担心党组织建立后倘若发挥领导作用会使自己“权力旁落”，等等。这些显然是对党内法规中有关基层党组织定位的误读。列宁指出：“使一种新的政治思想（不仅是政治思想）声誉扫地，受到损害，最有效的办法就是以维护为名，把它弄到荒谬绝伦的地步。”［5］P172有的将基层党建工作过度拔高，认为党建好了其他一切工作就会自然变好，存在“党建万能论”“党建至上论”，出现了重党建轻业务甚至将二者对立的倾向，最终导致党建与业务“两张皮”现象。
　　　　在将基层党建过度拔高的同时，还存在对其理解的矮化和片面化。基层党建内涵非常丰富，但在实际工作中，不少党员干部将党建工作仅理解为组织政治学习、党员教育管理、开展组织生活等具体党务工作，陷入了“基层党建=党务工作=党务干部的工作”的误区，导致党员主体地位的缺失和作用发挥不足。对基层党组织和基层党建工作定位的理解偏差，容易造成对党建工作和中心工作关系认识不清，进而导致基层党建工作效能受限。
（二）基层党建考核评价机制有待完善
　　　　在基层党建工作中，对其考核评价制度是指挥棒和导向标。目前，根据中央有关部门印发的《党委（党组）书记抓基层党建工作述职评议考核办法（试行）》等党内法规文件，各地建立了基层党建的考核办法和指标体系。从总体上看，取得了较好效果的同时，对基层党建工作考核的内容和方式仍需进一步完善。尽管有听取汇报、查阅资料、个别谈话、走访座谈、实地查看、评分评定、群众评议等多种考评形式，但是在实际工作中不少地方和单位还是以“看材料、听汇报、查台账”为主。一位党务工作者出示了他们单位在党建考核中需要提交的材料：涉及组织生活、党员队伍建设等6个项目26个子项目，每个子项目的台账资料一般3—5项不等，包含各类学习方案、学习记录、考勤记录、会议方案、会议通知、会议记录、活动方案、党员信息台账、谈心谈话记录、意见建议、述职报告、评议表、检查安排、自查报告、整改方案等清单合计近百项。每项都要有台账资料并存档保存以备随时检查。在基层党建考核中，重形式轻实效的问题始终存在。在某国有企业阶梯式量化考核管理办法中，对党员未做学习笔记的扣5分/次，学习笔记质量不高的扣3分/次；考试不合格的扣5—10分；未佩戴党员徽章的扣5分/次；未规范佩戴党员徽章的扣3分/次。这种重形式轻实效的考核方式，容易导致基层党建工作浮在表面、流于形式。此外，党建考核与业务考核统筹开展、深度融合不够，考核层面的“两张皮”易传导至实际工作中，导致基层党建效能受到影响。
（三）基层党组织的行政进场与扁平替代
　　　　政党作为现代扁平化政治组织，组织动员社会大众是其最重要的运作方式之一。马克思主义政党尤为如此，组织动员群众、做好群众工作是各级党组织的一项基本任务，也是基层党建工作的题中应有之义。然而，作为执政党，当可以依靠强大的行政资源通过行政手段进场时，为何需要以及如何能够保持超高的群众组织力？这是邓小平在修改八大党章时提出的一个核心问题：执政党如何避免官僚主义、始终坚守群众路线。这是我们党在长期执政进程中面临的重大考验。一段时期以来，相较于扁平化的组织动员，一些基层党组织更倾向运用行政化力量。在工作方法上，习惯用发文件的方式代替党组织的组织动员和群众工作，习惯以行政命令方式代替耐心细致的思想政治工作。组织动员和群众工作能力的下降，使一些地方陷入了“群众想要的你给不了，我们想要的群众不支持”（对某地级市委常委、组织部部长的访谈记录），于是，脱离群众的基层党组织只能在自我循环的小圈圈里打转，不仅党建工作效能受损、难以真正起到引领作用，有的还影响了党的形象和党群干群关系。
三、对策建议
　　　　习近平总书记指出：“抓紧补齐基层党组织领导基层治理的各种短板，把各领域基层党组织建设成为实现党的领导的坚强战斗堡垒。”［6］P504面对实践中基层党建工作存在的突出问题，应有针对性提升基层党建工作效能，推动基层党组织建设高质量发展。
（一）科学认识基层党建定位与作用
　　　　基层党建工作效能不足的深层次根源之一，便是很多人对基层党建工作的内涵与定位不清，过度拔高与矮化的思想同时存在，存在“基层党组织领导一切论”“党建万能论”等错误认识。因此，必须正本清源，从理念上纠偏，正确理解和界定党建工作的内涵与定位。
　　　　第一，党领导一切并非等同于所有基层党组织领导一切。党章第三十三条详细界定了不同领域基层党组织的具体定位。大致可以分为三类：一类是明确发挥领导作用的，包括街道/乡镇、村/社区党组织，“统一领导本地区基层各类组织和各项工作”；国有企业党委（党组）“发挥领导作用”。第二类是未明确其发挥领导作用，但是赋予其对重大问题的决定权，主要是党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，定位为“对重大问题进行讨论和作出决定，同时保证行政领导人充分行使自己的职权”。第三类是明确不发挥领导作用，包括国有企业和集体企业中、“两新”组织中、行政领导人负责制的事业单位中、党和国家机关中党的基层组织，均不发挥领导作用、不领导本单位的业务工作。
　　　　第二，基层党建工作并非等同于党务工作。这里有一组概念需要做简要辨析：党的工作，党的建设，党务工作。从概念种属关系来讲，党的工作内涵与外延最大，包括党的经济、政治、文化、社会、军队、外交、国防工作以及党的建设等。据《党的建设辞典》所指：党的建设“指的是马克思主义政党在马克思主义党的学说指导下进行的领导国家、社会和提高自身生机与活力的理论和实践活动。”［7］P23根据这一解释，广义上的党的建设，包含党的领导和党的自身建设两个范畴。而狭义上的党的建设一般特指党的自身建设，即新时代党的建设总要求中的5+2格局：党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争等。党务工作的内涵外延最窄，是围绕着党的建设展开的一系列具体的管理工作。根据《党的建设教程》界定：“党务工作是相对于党的理论、原则的实现和党的活动而言的具体事务工作。它是党的建设和党的工作的一个组成部分”因此需要强调的是，对于基层党组织而言，党建工作包含党务工作但绝不仅仅是党务工作。将基层党建仅仅理解为党务工作则是对党建工作的曲解和矮化，忽视了党建的主体即党员的作用。习近平总书记指出，“只有基层党组织坚强有力，党员发挥应有作用，党的根基才能牢固，党才能有战斗力”“把全面从严治党落实到每个支部、每名党员”。［9］P173在新时代党的建设总要求中，“以调动全党积极性、主动性、创造性为着力点。”因此，必须发扬党内民主，充分发挥全体党员的主体地位和作用，使广大党员投身到党的事业和党的建设的磅礴伟力之中，永葆党的生机活力。
（二）切实提升基层党建考核质量和实效
　　　　考核制度是党建工作的指挥棒。从调查情况来看，一些基层单位党建工作效能不高，很大程度上是因为考核目标难以企及、考核内容纷繁复杂、考核方式粗暴简单，给基层党组织负责人和党务工作队伍造成了额外负担，削弱了基层党员对党建工作效能的感知。
　　　　一是健全完善对基层党建工作的考核评价机制。中组部印发的《党委（党组）书记抓基层党建工作述职评议考核办法（试行）》规定：“根据不同层级、不同类型党组织职责任务和工作实际，精简优化考核内容，注重实绩实效，越往下考核工作越要简化。”同时，特别指出：“一般不以听汇报、查资料、看台账的方式进行考核，不以开会发文、领导批示、记录留痕、信息宣传数量等评判工作好坏，防止形式主义，切实为基层减负。”［10］对此，必须在实践中认真贯彻落实。应区分不同层级和类型、针对不同领域的基层党组织，对其党建考核做到精准施策，避免一刀切。同时，注重实绩实效导向，防止形式化，以考核中的实绩实效导向促进基层党建效能提升。
二是要优化对基层党建工作考核的内容和方式。在考核内容上，基于基层党组织在国家向度、社会向度和自身向度上发挥作用，［11］对基层党建工作的考核评价应围绕落实上级党组织的决策部署情况、引领中心工作情况以及自身党建规定动作执行情况等进行。在考核方式上，应摒弃“唯材料论”和“唯汇报论”，在综合运用现有考评方式基础上，重

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