关于有效发挥高质量项目支撑作用的调研报告

关于有效发挥高质量项目支撑作用的调研报告
关于有效发挥高质量项目支撑作用的调研报告
叶二凹
高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务,重点项目作为推动高质量发展的“强引擎”和“硬支撑”。在抓项目就是抓发展、抓项目就是抓后劲、抓项目就是抓未来的条件下，研究延安高质量项目对于推进延安高质量发展具有重要意义。
一、“十四五”及2023年项目实施情况
（一）“十四五”项目实施情况
“十四五”以来，全市上下牢固树立“大抓项目、抓大项目、促大发展”鲜明导向，把重大项目建设作为推动发展的有力抓手，项目建设取得显著成效。“十四五”重大项目1425个，总投资18602亿元，“十四五”期间计划完成投资16514.7亿元；“十四五”中期评估中，调出因条件不成熟难以实施的项目232个，调入新谋划项目75个。调整后，全市“十四五”重大项目1268个，总投资16854亿元，“十四五”期间投资13254.49亿元。

“十四五”期间共列市级重点项目765个、占比60.33%，总投资13565.8亿元、占比80.49%，“十四五”期间计划投资11085.3亿元、占比83.6%。其中，在建项目548个，总投资12019.28亿元，“十四五”期间计划投资10271.95亿元，已完成投资3696.78亿元，完成占比77.09%；竣工项目217个，总投资1546.52亿元，“十四五”期间计划投资813.35亿元。

从项目类别看，产业类项目398个，其中正在推进项目291个，已完工项目107个，完成投资2340.83亿元，投资完成率29.87%；基础功能类项目329个，其中正在推进项目236个，已完工项目93个，完成投资1276.84亿元，投资完成率25.33%；民生保障类项目37个，其中正在推进项目20个，已完工项目17个，完成投资271.13亿元，投资完成率69.86%。投资结构和项目结构不断优化调整，产业类项目、基础功能类项目和民生类项目占比从2021年的44:49:7到2023年的52:43:5，产业类、民生类项目占比不断提升，基础功能类项目不断下降。

从投资规模看，投资10亿元以上项目79个，总投资3229亿元，占总投资的25%；投资30亿元以上项目35个，总投资2585亿元，占总投资的19%；50亿元以上项目21个，总投资2038亿元，占总投资的15%；100亿元以上项目8个，总投资1175亿元，占总投资的8%。

从投资主体看，政府投资类项目336个，其中正在推进项目327个项目，已完成项目9个，完成投资1538.57亿元，投资完成率31.84%；社会投资项目429个，其中正在推进项目338个，已完工的91个项目，完成投资2350.23亿元，投资完成率27.87%。政府投资和社会投资占比由2021年的51.3:48.7调整为43.9:56.1，项目投资结构由过去以政府投资为主导向社会投资为主体转变，市场经济有效投资进一步释放。

（二）2023年项目实施情况
全市上下扎实开展高质量项目推进年活动，344个重点项目开工率100%，完成投资1060亿元、同比增长4.3%，投资完成率达到103.4%、同比提高8.6个百分点，达到近年来最好水平，社会资本项目、产业项目、制造业项目投资分别增长18.9%、19.2%、1.2倍，全年建成投产项目111个，其中产业项目73个。全年共有亿元以上统计在库项目285个，同比增加17个；其中，有施工进度的项目242个，同比增加7个，完成投资占全部投资比重为81.2%。

总体来看，“十四五”以来，全市重大项目进展基本顺利，但也存在一些问题：一是项目数量相对不足。2023年安排市级重点项目344个，虽然较2022年有所增加，但数量居全省第7位，较2022年降低1个位次。全年统计在库项目941个，较2022年减少58个、较2021年减少123个。其中，新开工项目587个，较2022年减少21个、较2021年减少50个。二是项目结构不优。产业类项目变数大，实施中不确定因素较多，已实施项目仅占全部项目的52%，文化旅游、现代农业项目规模小、数量少，产业链条短，难以形成集群发展效应。三是项目资金保障有缺口。全市投资项目本年到位资金主要以自筹为主，资金面趋紧且融资渠道单一，全年到位资金同比下降2.0%，其中，国家预算资金下降14.9%，国内贷款下降23.1%，自筹资金增长11.2%，其他资金下降30.4%。四是项目成熟度不够高。2023年市级重点项目中，黄陵硅基新材料、高新区5GW高效N型电池等29个项目因条件不具备、成熟度不够等被调出了项目盘子，占比8.4%。谋划储备项目和签约项目的转化率不够高，招商引资签约项目纳入市级重点项目盘子不足三分之一。
二、项目实施中形成的典型经验做法
全面落实省委、省政府“三个年”工作部署，特别扎实推进“高质量项目推进年”各项工作，创新建立重大项目和招商引资周“解扣”工作机制，聚焦项目建设、招商引资和企业生产经营中的堵点、难点、痛点问题，高质量项目取得了一些成效，主要体现在谋划、推进、保障、服务等方面。
（一）高质量谋划储备项目。始终坚持谋项目就是谋发展理念，落实“六个一批”重点项目动态管理机制，建立“四个联动”抓谋划，“四个标准”抓准入，“加减乘除”抓审核机制，坚持接续当下与备足长远相统一，形成梯次推进的良性循环。一是建立项目谋划与权威第三方机构和行业专家联动、与属地政府和要素保障部门联动、与产业链条和招商引资联动、与区域财力、环境承载能力联动的“四个联动”机制破解项目谋划论证不深不实、转化率不高等问题，先后多轮组织部门、专家赴县（市、区）进行指导。二是编制重点项目时要符合中省产业政策和我市产业发展规划，立足区域资源禀赋和产业基础，契合省级、市级重点产业链群；投资主体、建设资金、用地指标来源明确，同时对办理占用林地、环评等重要审批手续的可行性和亩均效益有充分评估；符合中央预算内投资资金、地方政府专项债券支持方向，利于争取建设资金；符合安全和能耗要求的“四个标准”破解项目前期把关不严、要素保障不力、部分项目难以推进实施等问题，对不符合要求的项目坚决不予进入市级重点项目盘子，2023年市级重点项目开复工率达到100%，达到近年来最高水平。三是通过做好加法，确保增量；做好减法，提升质量；做好乘法，释放变量；做好除法，提高含金量的“加减乘除”机制破解项目结构不优、含金量低、效益发挥不明显等问题。2023年底共谋划储备重点项目1592个，总投资10102亿元，其中产业类项目占比64.8%，储备项目转化率达到33.7%。
（二）高质量推进项目建设。集中精力、集中资源、集中力量，倒排工期、挂图作战，强力推动项目早竣工、早投产、早达效。一是制定延安市高质量项目推进年工作方案、领导小组和工作专班，领导小组由市长担任组长、各副市长担任副组长，有效推动三方面16条措施落地见效。二是编制市、县领导包抓重点项目任务清单和责任清单，落实“五个一”工作责任，明确31名市级领导包抓46个项目，167名县级领导全流程协调、服务、保障282个重点项目建设。三是建立周“解扣”工作机制，精准解决项目招引、谋划、落地、推进、建成等环节存在具体问题和项目审批、要素保障等方面存在的共性问题，重点解决市直需要多部门联动才能解决的问题和县（市、区）自己解决不了的难题，2023年累计召开周“解扣”会29次，研究议题68个，交办任务205项，市县两级破解堵点难点944项，工作经验多次受到中央深改办等通报表扬和宣传报道。
（三）高质量提供要素保障。坚持要素跟着项目走，推动要素充分集聚、高效整合、合理配置，加快向优势区域、重点产业、重大项目倾斜。一是制定《延安市重点项目自然资源要素保障联动机制》，对计划项目涉及的自然资源要素保障需求进行研判，科学合理对项目库进行动态调整，确保重点项目精准落地实施。二是推行工程建设项目开工许可“一次办”审批改革，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证“三证同发”，进一步优化项目审批流程，压缩了审批时限，提高审批效率，审批时限由平均50个工作日压减至15个工作日。目前已有6个项目享实现开工许可“一次办”改革红利。三是建立重点项目预选制度，为初步研究纳入“四张清单”的项目出具预选函；成立重点项目审批服务保障专班，超前启动前期审批工作。2023年，对215个新建项目逐项目制定前期工作路线图和时间表，对市级重点项目全部开通土地环评审批“绿色通道”，实行即报即办，一季度项目开工率达到68.4%，提高4.2个百分点，创历年同期新高。
（四）高质量实施服务管理。推进全链条优化审批、全过程公正监管、全流程优化服务，确保项目高效率决策审批、高标准管理推进。一是通过应用信息化手段实现“多库联通”，建成投用基于“1811”框架的“多库联通”数字化平台，实现发改委项目总库与工信、招商、文旅等部门项目分库结构融合、信息共享，提升项目储备的系统化、集成化水平。在2024年重点项目征集和申报中已实现项目申报、联审等环节同步推进，确保纳入计划项目立项手续完备。二是建立重点项目督导服务机制，多次组织行政审批、自然资源、林业、生态等要素保障部门和专家智库赴各县区开展督导服务，谋划储备项目可行性和落地性，点对点、面对面指导帮助各县（市、区）和企业高质量谋划项目。三是建立“干部服务员”机制，为206个市级重点项目选派干部服务员，一对一协调项目建设事项。
三、项目实施中存在的关键制约问题
尽管今年以来，延安市高质量项目推进年活动开展总体顺利且取得了不少成效，但是仍存在一些短板弱项和制约环节，深层次分析存在问题，主要表现在：
一是对政策导向和资源禀赋把握不准，导致项目落地难。部分谋划项目缺乏整体性、系统性，谋划的项目呈现小、散、少的特点，投资规模小、重点布局散、带动项目少，难以集群培育、链式延伸，项目之间关联性差。部分项目对政策限制、土地资金等要素保障评估不足，缺乏落地条件和投资主体，沦为纸上项目。部分项目与全省、全市发展战略和产业布局衔接不紧密，难以获得中省政策支持，错过项目规划、建设关键时期，致使项目手续推进慢、落地难。
二是项目谋划储备不够丰富，导致选择余地有限。部分县（市、区）谋划储备项目缺乏整体性、系统性，储备项目中缺乏一批符合规划要求、前期工作完备、资金来源明确、政策导向明显的高质量项目，尚未形成接续不断、滚动实施的储备机制。针对中省预算内资金、地方政府专项债券等方向，围绕重点扶持的项目尚未形成系统全面的项目储备体系，部分项目尚未纳入重大建设项目库，项目前期审批、建设条件尚未具备。
三是项目要素供应不够充足，导致上升空间有限。受地形等自然因素影响，延安市土地资源紧缺、不仅总量供应紧张，而且缺乏集中连片的整块土地，各县区工业园区零星分布、小而散，各工业集中区达到项目入驻条件的土地面积不足300亩。耕地林地占补平衡指标呈紧平衡乃至赤字状态，各县（市、区）盘活存量土地情况也不均衡，导致项目因土地保障不到位未能开工建设或进展缓慢。“十四五”期间，国家下达省上能耗增量控制目标为1380万吨标准煤，将无法满足延安市工业新增用能。
四是园区承载能力不够，导致产业集群能力弱。作为全省没有国家级开发区的地市之一，全市园区承载能力还较弱，园区内的企业大多只是地理空间的聚集，核心技术、关键设备和主要生产线并没有进入园区，从全市园区两个大类来看，农副产品加工园区除甘泉、洛川（苹果）外基本处于停产半停产状态，能源化工园区基本处于初级转化利用水平，产业集而不群，对企业的吸引力和附着力不强。
五是投资招引力度不够突出，导致发展动力不足。招商队伍专业化程度低，项目策划、包装、推介水平不高，缺乏投行思维、闭环思维；产业招商知识储备不够，对宏观发展形势以及全市产业布局、发展现状等问题摸得还不透，导致对产业延链补链强链、招商目标区域与重点企业的认识与把握不深入。2023年全市完成实际利用外资（FDI）651万美元，完成省考任务2500万美元的26.04%。
四、对策建议
重大项目一头连着需求、一头连着供给，对扩大有效需求、优化供给结构、稳定经济增长具有重要作用。当前延安处于转型升级关键时期，尤其要把项目建设作为经济发展的主抓手，持续巩固拓展高质量项目推进年活动，统筹接续当下与立足长远深抓项目谋划，统筹扩大规模与优化结构善抓项目建设，统筹质量提升与数量增进狠抓项目招引，统筹横向协同与纵向联动细抓项目服务，切实把抓项目、抓投资、抓发展的举措谋得更准、成效做得更实，按照市委“12345”年度工作安排，坚持“三个年”活动和招商引资与大力发展县域经济、民营经济、开放型经济、数字经济，与十大行动计划、十大重点工程、十大建设项目、十大民生实事一体抓，为推进新时代延安加快中国式现代化建设“一六四”工作布局突破起势打好“硬支撑”。
（一）提升高质量项目审核准入。紧紧围绕市级重点项目年度计划投资增长10%以上，产业项目、制造业项目和社会资本项目投资3个10%以上增长，储备项目数量和投资规模保持在开工项目的3倍以上目标要求，加速推动实现项目谋划、储备、开工、投产、达效、纳统“六个一批”动态循环。一是“四个联动”抓谋划。与权威第三方机构和行业专家联动起来，严格对照中省政策资金支持领域、投资方向和申报要求，编制项目谋划咨询政策包；与属地政府和要素保障部门联动起来，统筹区域项目谋划、资源配置和产业配套；与产业链条、招商引资联动，将成熟的产业项目及时推送纳入招商引资清单，成功招引的项目及时纳入“前期推进”清单管理；与区域财力、环境承载能力联动，综合考虑生态环境承载能力、区域承载能力、债务红线等因素，按照“量力而行、尽力而为”的原则谋划基础设施和民生项目，坚决剔除“两高”和可能形成政府债务风险的项目。二是“四个标准”抓准入。在项目准入上要符合中省产业政策和我市产业发展规划，立足区域资源禀赋和产业基础，契合省市产业链群建设，特别是针对着力打造两千亿级的石油天然气和千亿级的特色现代农业、煤炭电力、化工及先进制造以及五百亿级的文化旅游产业集群；投资主体、建设资金、用地指标来源明确，对办理占用林地、环评等重要审批手续的可行性和亩均效益有充分评估，对难以开工的项目坚决不予纳入；契合中央预算内投资资金、地方政府专项债券支持方向，利于争取建设资金；符合安全和能耗要求，对可能存在重大安全生产隐患、单位增加值能耗强度高于全市“十四五”控制目标、生产工艺水平低于行业标准值的项目，坚决不予纳入市级重点项目盘子。三是“加减乘除”抓审核。坚持做加法扩大增量，对符合中省支持方向、招商引资有望落地、能弥补基础设施和生态短板等方面的项目，想方设法充实到项目库里；做减法提升质量，对存在投资主体不明确、资金来源未落实、土地等要素无法保障等情况的，及时予以剔除；做乘法释放变量，加大关联性、互补性、延链补链强链的项目谋划储备，加大统筹布局力度，推动项目向工业集中区聚集，充分发挥规模效应、集聚效应；做除法提高含金量，不断提高亩均投资、亩均产值、亩均税收和就业人数，形成项目库动态调整、接替有序的良性循环。
（二）提升高质量项目谋划储备。牢固树立“项目为王”理念，把项目谋划储备摆在突出位置，聚焦国家所需、本地所能、群众所盼、未来所向，统筹谋划好强县项目和富民项目，瞄准央企、省企、知名民企，谋划一批“大个头”的产业类项目，为项目建设提供充足后备资源。一是立足职能作用谋划项目。牢固树立“一盘棋”思想，坚决克服“项目就是发改的”错误思想，完善政策、配齐要素、优化服务、健全机制，积极为项目提供政策、机制、要素、流程、服务上的各项支持。发改部门要充分发挥牵头抓总作用，加强项目谋划工作调度指导，统筹资源禀赋和产业基础谋划项目；市直部门要充分发挥行业部门职能作用，强化政策把关、分析市场走势、细化产业链图谱，加大对行业领域项目谋划工作的协调指导，确保项目精准谋划、有序推进；各县（市、区）、开发区要加强与上级部门的汇报沟通，做好与专业机构的会商合作，做细做实项目论证等前期工作，确保项目成熟一批、储备一批；企业要发挥项目谋划建设的主导作用，立足自身发展实际、市场需求导向，围绕扩大投资规模、产业链条延伸、产业数字化转型、新业态布局、企业技术改造等加大项目谋划储备力度。二是立足政策支持谋划项目。积极主动融入新发展格局，抢抓国家共建“一带一路”、新时代推进西部大开发形成新格局、黄河流域生态保护和高质量发展、新时代支持革命老区振兴发展等重大战略机遇，围绕省上谋划推进的现代能源、先进制造、战略性新兴产业、文化旅游等万亿级产业集群，找准融入中省发展战略的结合点，聚焦“稳控转、扬挖补、土特产、新赛道、硬支撑”，积极谋划一批关键性、引领性、支撑性的重大项目。三是立足全市实际谋划项目。聚焦新时代延安加快中国式现代化建设“一六四”工作布局，围绕守护好中国共产党人的精神家园，谋划革命旧址保护、革命文物数字化建设等项目；围绕建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区，积极谋划储备延河流域系统治理、三北防护林建设、污染防治等一批生态环保项目；围绕建设全国苹果高质量发展先行区，积极谋划储备苗木繁育、冷链物流、精深加工等一批苹果一二三产融合发展项目；围绕建设现代能源经济示范区，积极谋划储备煤炭采掘及化工、石油开采及化工、天然气综合利用、煤炭电力及外

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