调研报告：如何发挥巡察综合监督作用 打通全面从严治党“最后一公里”–关于对洛川县对村巡察工作的思考

如何发挥巡察综合监督作用 打通全面从严治党“最后一公里”–关于对洛川县对村巡察工作的思考
如何发挥巡察综合监督作用
打通全面从严治党“最后一公里”
–关于对洛川县对村巡察工作的思考
杨翔翔 王 刚 范启强
按照统一安排部署，延安市赴洛川县蹲点调研组紧紧围绕重点内容开展调查研究，全面了解对村巡察工作现状，深入分析存在的主要困难和问题，研究思考解决问题的办法和举措，为深化市县巡察向基层延伸提供决策参考。
一、摸清底数，探索对村分类标准
（一）洛川农村基本现状
洛川县位于延安市南部，属渭北黄土高原沟壑区，区域面积1804平方公里，是典型的“一县一业”示范县。近年来，洛川以苹果产业为引领，以“一区16村”为示范，以点带面推动乡村振兴，分类发展农村事业，先后建成以阿寺、统将为代表的产业兴旺村，以黄连河、塬畔为代表的生态宜居村，以洛阳、洛安府为代表的乡风文明村，以芦白、贺卓为代表的治理有效村，以后子头、交口河为代表的生活富裕村。
1.村组结构。全县辖8镇1街，196个村，805个村民小组。5个村民小组以上的村64个，3-4个村民小组的村88个，1-2个村民小组的村44个。村民居住相对分散，如凤栖街道洛河村有15个村民小组，人口仅有1772人。
2.人口规模。全县乡村人口111459人，占比55.27%，其中2000人以上的村8个，以老庙镇北谷村3827人为最多；1000-2000人的村67个；1000人以下的村121个，以旧县镇何夫村197人为最少，且常住人口仅有92人。

3.主导产业。苹果作为洛川农村的主导产业，170个村以种植苹果为主，2022年种植规模53.34万亩，总产量近106万吨，综合产值达130亿元，占全县年度生产总值的43.8%。其他19个村以玉米、红薯等其他种植业为主，7个城中村、城郊村则以房屋租赁和务工为主。
4.集体经济。村集体经济收入主要来源机动地承包，村均年收入仅为6.09万元。全县年收入10万元以上的村30个，收入为0的村30个。97个村的3600余万元扶贫互助资金，5年贷款利息收入420万元，村均4.33万元。30个村的1500万元财政扶持壮大村级集体经济资金，村集体年均收益1.5万元。
5.村党组织。196个村级党组织共有农村党员8465名，其中35岁以下1030名，占比12.1%；初中及以下学历4941名，占比58.4%。196名村党支部书记平均年龄47.8岁，35岁及以下12名，占比6.1%。2021-2022年共有软弱涣散村党组织15个。

（二）存在问题
一是对村分类不精准。虽制定了《关于深化对村（社区）巡察工作的实施意见（试行）》（以下简称《实施意见》），明确要按照“城中村、重点村、一般村”进行类别划分，但分类标准过于笼统、不精准。二是因村施策不精准。实际巡察中，对村情复杂、矛盾较多、群众反映问题强烈的村未进行具体分类，也未制定详细工作计划，因地制宜、因村施策不到位。如木家塬村以苹果产业为主，地域广、10个村组相对分散；交口河村以房屋租赁为主，集体经济相对较好；两村差异明显，但均以“巡镇带村”方式开展巡察，用力均衡、重点不突出。
（三）对策建议
一是“3+1”精准分类。实行百分制量化评估，制定“3类1重点”分类标准。“3类”：根据党组织建设情况、村组数量、经济体量、人口规模、信访矛盾等方面，按占比权重进行赋分，村情复杂多样在80分以上的为“一类村”、村情一般在50-80分的为“二类村”、村情简单且规模小在50分以下的为“三类村”。“1重点”：惠农政策、在村项目、配套资金（壮大集体经济资金、扶贫互助资金、产业振兴专项资金等）密集的为“重点村”。二是动态分析、灵活调整。根据巡前通报情况和村情变化，把对村分类情况与巡察形式、监督重点、巡察时间等统筹起来，适时调整工作计划，做到重点突出、靶向施策。
二、因村施策，合理确定组织方式
（一）对村巡察基本情况
1.有序推进对村巡察。洛川县立足上届党委巡察实践经验，制定了《十八届县委巡察工作规划（2022-2026年）（试行）》，将全县196个村纳入巡察范围，把对村巡察全覆盖要求制度化。制定了《实施意见》，从监督重点、方式方法、实施步骤等方面，做出对村巡察具体规划。十七届县委巡察村级党组织196个，完成了对村巡察全覆盖，发现问题279个，移交涉村问题线索69条，立案23件，给予党政纪处分23人。2022年以来，十八届县委开展了两轮巡察，在巡察菩提、旧县、老庙、土基等4个乡镇党委时，采取“巡镇带村”方式对所辖89个村级党组织进行了延伸巡察，发现问题381个，移交问题线索14条。
2.灵活方式开展现场巡察。采用“线上办公”，利用村民微信群广泛宣传，线上受理外出村民反映问题。采用“现场办公”，深入果园培训点，在田间地头与村民“谝闲传”，面对面了解果农产业发展中的“急难愁盼”。采用“夜间办公”，在苹果防雹、防冻、防虫等特殊时段，尤其是夜间防冻时，督促镇村干部协助指导村民防灾防害，推动解决群众“眼跟前”的困难。
（二）存在问题
一是巡察形式单一。洛川县已开展的对村巡察全部为“巡镇带村”，多采取“一托二”（一乡镇一部门）方式进行，专项巡和直接巡暂未开展，统筹谋划不精准，安排部署不合理。二是精力投入不足。对村巡察时间平均为1天，村组较多的甚至仅为半天，任务量与时间不匹配，如槐柏镇辖29个村108个村民小组，现场巡察时间安排仅为30天，对村巡察精力投入明显不足。三是巡察效果不佳。未结合村情实际，合理精简巡察流程，按部就班推进工作，重点人群走访不全，村组地域覆盖不广，存在“走过场”现象。十七届县委对村巡察发现问题平均为1.4个，十八届发现问题平均为4.3个，巡察监督质量不高。
（三）对策建议
一是灵活巡察组织方式。根据对村分类情况，合理确定巡察方式。村情复杂多样的“一类村”重点关注、直接巡；体量规模相对均衡的“二类村”巡单位带巡村，村情简单的“三类村”镇村一体巡，村情动态变化的“重点村”专项巡，避开农忙时段机动巡。也可在一届党委内固定一个巡察组“专职巡”，既有利于积累对村巡察经验，又有利于提升监督质效。二是精简巡察流程。动员、汇报、座谈“三会合一”，减少会议频次。查阅资料与个别谈话可同步进行，根据资料反映的问题和村干部即时谈，提升效率。三是“加码”走访群众。入户走访在村村民，电话微信访谈外出村民。做到村民小组走访地域覆盖到位，重点人群按比例抽样访谈覆盖到位。离任村干部，信访户，困难户，村民代表，党员，享受惠农政策较多的村民（临时救助、大病救助、危房改造、征迁赔偿、惠农补贴）“一对一”“面对面”交流，做到必访必谈。利用农村集市、现场培训等人群聚集时机，灵活开展“现场办公”，集中受理群众诉求。
三、综合分析，突出监督重点
（一）巡察与其他各类监督重点
1.巡察监督重点。十八届县委围绕“三个聚焦”监督重点，坚持政治巡察定位，先后开展两轮对村巡察。第一轮巡察重点是村级党组织领导作用边缘化、惠民政策落实、群众身边腐败问题和反映强烈的突出问题等4个方面。第二轮巡察制定了对村巡察监督重点清单，围绕“三个聚焦”提出“二十五看”，紧扣苹果这一农村产业“特色”，在乡村振兴、惠农政策落实、农村“三资”管理、基层党建等常规监督内容基础上，针对果农关心的产业资金周转、土地使用、项目建设等方面细化了监督重点，基本做到全面“政治体检”。
2.专项检查重点。近年来，纪检监察、组织、农业农村等单位结合职能职责，重点围绕基层党建、惠农补贴、产业补助等29项内容，开展了农村工作专项监督检查。
序号单位
专项检查重点内容
1
纪检监察
①中央八项规定精神及其实施细则落实情况②扶贫政策落实情况③生态环境保护情况④惠民惠农财政资金补贴落实情况⑤农村微腐败
2
组织部门
①村级党组织主体责任落实情况②抓党建促乡村振兴情况③村“两委”班子运行情况④党员教育管理情况⑤软弱涣散党组织整顿情况⑥党组织标准化建设情况⑦第一书记履职情况
3
财政
①项目落实情况②项目资金使用管理情况
4
审计
村级（38个村）财务收支试点审计
5
信访
①信访突出问题化解及重点群体、重点人员稳控情况②信访工作责任落实情况
6
乡村振兴
①“两不愁三保障”和饮水安全政策落实情况②防返贫动态监测排查和精准帮扶情况③产业就业政策落实情况④驻村工作队帮扶工作开展情况
7
农业农村
①人居环境②种养业③农村“三资”管理④产业补助
8
林业
①林长制工作落实情况②封山禁牧③退耕还林④护林防火
9
苹果局
①新建果园、老园间伐、防雹网搭建②土壤改良③果园高接换头④冷库安全
3.群众关注重点。群众关注重点主要聚焦在民生项目、惠农政策、乡村振兴等三类事项，问卷调查中占比达到59%。“晴天一身土、雨天一身泥”的道路出行、生产道路维修、安全饮水等基本民生问题较为突出。村务、财务不公开，“口袋账”“节节账”现象多，干部离任“不交账”，群众对各类惠农补贴等事项知晓率不高。农村土地管理不规范，现行土地承包政策与家庭人口增减不相适应，“要土地”现象普遍存在。机动地承包费收缴难，“管饭地”“工资地”现象较多，一部分被占用、收不回。此外，实施苹果产业转型升级，推行栽植矮化密植园，亩均投资万元，群众无力承担。部分村干部“头雁效应”欠佳，遇到难题“绕着走”，“撂挑子”现象时有发生。

（二）存在问题
一是监督重点不突出。对村巡察“三个聚焦”清单更新不及时，没有根据“三农”工作，尤其是乡村振兴等最新部署要求，结合洛川农村工作重心，细化完善对村巡察监督重点。二是监督重点不全面。巡前调查研究不广泛，深入基层收集群众关切事项少，结合其他专项监督检查重点和巡前通报不充分。三是巡察方案缺乏操作性。巡察方案大而全，乡镇与农村监督重点简单混用，对村巡察监督重点不凸显，缺乏针对性、指导性、操作性，不利于巡察组精准巡察。
（三）对策建议
坚定对村巡察政治监督定位不动摇，把村作为独立巡察对象，围绕“三个聚焦”制定工作方案，抓住本地区农村主要特点和主要矛盾，细化监督重点。一是紧跟农村工作重心转移更新重点。巡察监督重点要紧跟党中央最新决策部署，紧跟脱贫攻坚到全面推进乡村振兴的“三农”工作重心转移，结合本地区政策落实侧重点，收集汇总农业农村、乡村振兴等部门单位在农村的项目实施和资金配套情况，精准确定对村巡察主攻方向。二是借鉴专项监督检查内容拓展重点。加强与纪检监察、组织、财政等单位的工作对接，把面向农村的各类专项监督检查内容作为重要参考，统筹运用专项监督成果，针对已存在问题，以点带面拓展巡察监督重点范围。三是紧盯群众关切事项细化重点。根据巡察对象和匹配的巡察形式，打好巡察“前站”，广泛开展调查研究，深入被巡察村组，了解民情民意，看群众当下热议什么、关注什么，就把什么列为监督重点。
四、选优配强，统筹人员力量
（一）巡察队伍现状

洛川县委巡察机构核定编制13个，现有工作人员13名，其中巡察办主任1名、副主任2名、干部2名，巡察组组长4名，副组长4名。2019年建立了巡察人才库，入库人员120人。以“巡镇带村”方式开展了8轮对村巡察，累计抽调干部82人，主要来源于纪检监察、组织、财政、审计等单位，其中乡镇干部19人，占比20.24%。组织开展8次巡前集中培训，每次3天，共培训246人次。
（二）存在问题
一是专职巡察力量薄弱。十八届县委共确定巡察对象63个，村级巡察对象196个，但目前仅有8名专职巡察组人员，巡察力量与任务量不匹配。二是抽调人员数量不足、结构不合理。一个巡察组平均由6-7人组成，虽能够抽调乡镇、站所工作人员参与对村巡察，但至今未从农业农村、乡村振兴、自然资源、民政等与农村工作密切相关的部门单位抽调人员，巡察组人员力量有限、结构不合理。部分单位有畏难情绪，推荐骨干力量少，干部素质不高。三是巡察人才库作用发挥不充分。2019年建立人才库以来，至今未对库内人员进行更新调整，人才库处“闲置”状态，干部的准入和退出不顺畅。四是干部教育管理不到位。未制定抽调干部管理办法，鼓励激励机制不健全，干部主观能动性较差，工作积极性和再次参与意愿不高。教育培训力度不够，仅依靠巡前集中培训，干部进入角色慢，不能很好适应岗位。
（三）对策建议
一是建立专职联络员制度。按照“一组一联络员”原则，增强专职巡察队伍力量。二是建立“1+1”巡察人才库。“1固定库”：抽调担任过第一书记的行业部门业务骨干、优秀年轻干部、考录为公务员的村干部等，组建20-30人的固定人才库，库内人员在一届党委内固定参加对村巡察。“1动态库”：抽调乡镇党政领导班子成员、基层站所干部、行业部门业务骨干、新提拔干部等，组建50-100人的动态人才库，明确库内人员至少参加1轮对村巡察。巡察人才库须正式行文印发，形成刚性约束。三是建立干部激励约束机制。制定抽调干部奖惩办法，坚持严管与厚爱结合，按轮次对巡察干部进行评优评先，调动积极性。制定巡察干部纪律作风后评估办法，严把巡察干部的准入与退出，按年度更新动态库内人员。固定库按照“规模不变”原则，对不适合参加巡察工作的人员及时调整，退出1人，补充1人。四是建立干部教育培训机制。组织固定库内人员参加上级组织的各类教育培训，与专职巡察干部一同跟进学习，也可推荐参与“以干代训”。组织开展1-2次专题培训，动态库内人员1年至少轮训1次。
五、强化配合，推动与各类监督贯通融合
（一）贯通协调基本情况
目前，洛川县委巡察机构与纪检监察、审计、信访等单位建立了协作配合机制，初步搭建起贯通协调基本框架。十七届县委以来，纪检监察、组织、财政、信访等12个单位面向农村累计开展各类专项检查201次，有关部门单位先后针对镇村领导班子成员信访举报、乡村项目实施、产业发展等情况，通报相关信息12条，提供巡察组吸纳借鉴。坚持把巡察监督与专项整治相结合，先后在粮食购销领域、财政供养人员“吃空饷”、农村集体“三资”管理等方面，紧密工作对接，统筹成果运用。发现了一批典型问题和突出问题,查处了一些违规违纪的具体事和具体人，取得了良好效果。
（二）存在问题
一是协作配合机制不够健全。目前，巡察机构仍未与组织、政法、宣传、网信、财政、统计、保密等单位建立协作配合机制，专业力量配合参与巡察工作的渠道还不畅通。二是监督合力还未充分形成。巡察监督与其他监督贯通协调不充分，巡前情况通报不理想，有的通报不及时，影响巡察工作的时效性和严肃性；有的重视不够，未能积极梳理专项监督检查情况，通报内容不全面，参考价值不高；乡村振兴、林业等4个单位至今未进行巡前情况通报。三是信息化手段使用较少。巡前对相关行业部门掌握的数据运用不够充分，综合分析数据了解相关情况不够全面，巡察组带着问题开展巡察不到位。
（三）对策建议
一是健全协作配合机制。进一步建立健全与组织、政法、宣传、网信、财政、统计、保密等单位的协作机制。结合本地区农村实际，建立与农业农村、乡村振兴、苹果等涉农部门单位的协作配合机制，畅通参与巡察、配合巡察的渠道。二是整合各类监督方式。县级党委政府结合本地实际，开展一次对村监督情况专题调研，全面分析研判面向农村的各类专项检查、专项治理情况，除上级统筹部署的检查任务外，适当减少自主安排的业务检查，把其他各类业务检查与对村专项巡察、机动巡察统筹整合，发挥巡察综合监督作用。行业部门专业力量直接参与巡察，巡察机构向相关行业部门通报巡察情况，做到力量整合、成果共用。三是强化监督合力。将意识形态、基层党建、乡村振兴等专项检查融入巡察监督，加强工作统筹。通过巡单位带巡村方式，与乡村振兴、农业农村等涉农行业部门的专项检查有机结合，运用各类信息平台，综合分析涉农单位掌握的数据，既便于全面了解村级落实“三农”政策情况，也便于利用对村巡察发现问题印证行业部门职能职责履行情况，为推动巡察反馈问题系统整改打牢基础。
六、拓宽渠道，提高群众参与度
（一）群众参与对村巡察基本情况
洛川县委巡察机构在运用张贴公告、广播电视等宣传方式的基础上，针对基层群众文化程度不高、消化信息

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