调研报告：审计促进高标准农田建设

审计促进高标准农田建设
审计促进高标准农田建设
高宝军 石璐
今年下半年以来，我与分管科室结合我市高标准农田建设的现状以及审计发现的主要问题，先后赴宜川、安塞等5个县区进行了实地调研，并从审计如何推动促进高标准农田建设视角进行了分析梳理，形成此调研报告。
2023年3月15日，中央电视台3·15晚会报道了江苏省滨海县高标准农田建设存在混凝土管道钢筋不足质量不达标、涵洞混凝土垫层铺设厚度不够等质量问题。调查显示，江苏省盐城市高标准农田建设规划（2021—2030年），在10年内要建成110万亩高标准农田，2022年项目入库规划11.5万亩，计划总投资3.49亿元。但是在滨海县高标准农田建设工地，记者却看到，高标准农田建设涵洞的核心构件水泥管钢筋裸露，破损严重。据相关负责人介绍，他们公司生产国标和非标两种水泥管，一节管子价格相差140元，施工方选择了非标水泥管，钢筋使用量竟然缩水了一半。记者调查还发现，为了掩人耳目，通过验收，施工方只是在进出口铺设一些混凝土，设计使用年限为30年涵洞项目，一处出现明显的沉降，另一处涵洞也因基础沉降出现一条深深的裂缝。目前，农业农村部已责成江苏省农业农村厅迅速组织开展查处工作，尽快查清问题，严肃处理涉事企业，并全面排查整改。同时派出工作组赶赴江苏督导地方开展核查整改，严格落实管理责任，严肃惩处违规行为，并及时向社会公布核查处理结果。
这些问题的暴露，也许仅仅是全国高标准农田建设中的一个缩影，需要各级职能部门、监督部门更加履职尽责，把好各道关口，切实把高标准农田建设这项国策落实落细、落到实处。
近年来，我市各级审计部门深入贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作的重要论述、指示批示精神和党中央决策部署，按照中省统一要求，持续深入开展高标准农田建设项目审计，一定程度上助推了惠农政策有效落实、涉农资金高效安全使用、粮食安全储备能力提升，为全市农业农村稳定发展提供了审计保障。
一、开展高标准农田建设审计的重要意义
习近平总书记强调：“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮。”2020年，我国粮食生产实现历史性的“十七连丰”，全国粮食总产量连续6年保持在1.3万亿斤以上。在外部环境发生深刻变化的复杂形势下，发挥好“三农”的“压舱石”作用，依靠自身力量端牢自己的饭碗，能为应对各种风险挑战赢得主动，为保持经济健康发展、社会大局稳定奠定基础。确保重要农产品特别是粮食供给充足，是实施乡村振兴战略的首要任务。当前，随着我国人口增长和城镇化不断发展，人多地少、耕地面积相对不足的矛盾日益凸显，旱涝保收、高产稳产的高标准农田不到一半，农业基础设施薄弱、防灾抗灾减灾能力不强的状况尚未根本改变，粮食安全基础仍不牢固。要想把饭碗牢牢端在自己手上，就必须集约高效利用耕地，提高粮食产能，实施藏粮于地、藏粮于技战略。持续推进高标准农田建设是弥补我国耕地数量不足、确保国家粮食生产能力的重要途径。党的十八大以来，习近平总书记多次就加强农田水利和高标准农田建设作出重要指示批示，强调解决靠天吃饭问题，根本的一条是大兴农田水利，明确要求把高标准农田建设好，把农田水利搞上去。2019年，国务院办公厅印发《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》，提出到2020年，全国建成8亿亩集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田；到2022年，建成10亿亩高标准农田，以此稳定保障1万亿斤以上的粮食产能；到2035年，通过持续改造提升，全国高标准农田保有量进一步提高，不断夯实国家粮食安全保障基础。“十四五”规划纲要提出，以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，建设国家粮食安全产业带，实施高标准农田建设工程，建成10.75亿亩集中连片高标准农田。
习近平总书记关于“三农”工作的重要论述，是做好新时代“三农”工作的行动指南，也是我们做好农业农村审计工作的根本遵循。审计机关首先是政治机关，要坚定不移把讲政治贯穿审计工作始终，既要做专业上的内行人，更要做政治上的明白人，要紧紧围绕党和国家工作大局，聚焦党中央决策部署实施审计。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，深刻认识、全面把握、认真领会党中央、国务院关于加强高标准农田建设的决策部署，是我们牢固树立“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的必然要求和行动自觉，以依法全面履职尽责，助力全面推进乡村振兴，促进保障国家粮食安全。
二、当前我市高标准农田建设现状
（一）基本情况
高标准农田建设是落实中央“藏粮于地，藏粮于技”战略的重要手段，是保障粮食安全、推进乡村振兴的基础性工作。市委、市政府高度重视，将高标准农田建设纳入了粮食安全考核和高质量发展考核指标，把高标准农田建设作为保障粮食安全的基础性和战略性任务来抓。2019年以来，全市在迅速理顺农田建设管理体制的基础上，按照区域一体化要求，统一规划布局、统一建设标准、统一组织实施、统一监管考核、统一上图入库，累计建设高标准农田建设项目61个，任务面积122.12万亩，争取中省项目建设资金14.5亿元，目前已建成高标准农田83.69万亩，全市累计建成152.22万亩。
2019年项目26.36万亩，于2020年底完成建设任务。2020年度任务24.55万亩，已于2021年底完成建设任务。2021年度任务面积35.21万亩，2022年6月底前完成全部工程建设。2022年度任务面积36万亩，已完成37.87万亩。

（二）2022年我市高标准农田建设审计中发现的问题
2022年，在全市耕地保护专项审计工作中，重点对10个县
（市、区）2019年至2021年完成的高标准农田建设任务68.77万亩进行了审计，并发现了一些具体问题。
1.高标准农田选址不规范、擅自调整建设内容。YC县在园地上建设高标准农田1.3万亩，在25°陡坡上建设高标准农田1478亩；BTQ部分项目擅自改变建设内容、建设地点等。
2.BTQ、YC等4县（区）已建成的高标准农田项目，标准低，能实现旱涝保收面积较小，分别占建成面积的31.40%、26.40%、9.63%、2.04%。
3.BTQ、LCX等3县（区）部分已完工高标准农田未组织竣工验收。
4.BTQ、LCX等4县（区）部分高标准农田已竣工，未办理竣工财务决算。
5.LCX县建成的5个高标准农田未报送审计。
6.LCX、HLX等3县（区）部分高标准农田建设任务6.51万亩未按计划完工。
7.部分高标准农田区域未“上图入库”，其中：BTQ4.69万亩、YCX1.15万亩、ZDX1.03万亩、YCX1.2万亩。
8.高标准农田移交、管护不到位。LCX3个、YCX2个高标准农田项目未进行移交；YCX部分村对高标准农田位置、底数不清，部分管护协议未约定管护位置、内容等；ZDX部分设施损坏，不能正常使用，未竣工验收即移交；ZCS移交高标准农田，未明确管护责任主体。
9.ZDX建成的高标准农田2.5万亩，未划入永久基本农田管理。
10.ZCS、YCX建成的高标准农田未设立统一规范的公示标牌和标志，未能有效接受社会及群众监督。
三、高标准农田建设审计中发现的共性问题
近年来，审计署在乡村振兴审计、领导干部经济责任审计、国家重大政策措施落实情况跟踪审计等项目中，对高标准农田资金使用、项目建设及政策措施落实情况予以关注。2019至2020年，已先后对21个省（自治区、直辖市）的138个县高标准农田建设资金和项目进行重点审计，揭示和反映高标准农田建设在规划布局、数量质量、管护利用以及资金管理等方面存在的突出问题、管理漏洞和机制障碍，在促进提升高标准农田建设质量、规范资金项目管理使用，加快补齐农业基础设施短板、夯实粮食安全基础方面充分发挥审计监督作用。综合来看，问题主要集中在以下方面：
（一）高标准农田建设与水利、粮食生产等相关规划衔接不到位。有的地方农业、水利、电力等部门间沟通协调不畅，高标准农田建设与大中型灌区及配套项目建设、农村电网改造升级等不衔接，已建成的高标准农田存在“有渠无水”“有井无电”等现象；有的地方未集中力量优先在永久基本农田保护区、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、国家种子基地建设高标准农田；有的地方下达建设任务简单分解指标，甚至层层加码，导致亟须建设的地方资金和任务安排较少，地理条件差、不适宜耕种的地区为完成任务盲目选址，建成的设施设备闲置，浪费财政资金。
（二）虚报高标准农田建设任务进度。有的以未竣工项目抵顶竣工项目上报或以同一项目重复上报，以完成上级下达的高标准农田建设任务。有的以未竣工项目的工程形象进度，折算上报建成的高标准农田面积。造成这种问题的主要原因是，目前高标准农田建设进度调度统计方法不够严谨，层层汇总建设任务完成进度时，缺少实质性审核把关，一些地方出于约束性任务考核压力，虚报高标准农田建设任务进度和建成面积。
（三）建设质量不高，难以实现旱涝保收、高产稳产。有的项目选址不合理，将项目安排在25°以上坡耕地上，或选址不集中连片，无法与现代农业生产和经营方式相适应。有的项目甚至安排在自然保护区核心区和缓冲区、退耕还林区、退耕还草区等，无法发挥效益。有的地方高标准农田项目建设“重硬件、轻软件”，仅实施路、桥、渠、井等工程措施，未有效提高耕地地力和质量；有的项目质量管控不严格，施工单位未按设计施工、偷工减料，导致工程质量不达标等。
（四）建后缺少有效管护，农田水利设施损毁废弃或闲置浪费，难以有效发挥作用。按规定，各地应结合农村集体产权制度和农业水价综合改革，建立健全高标准农田管护机制，明确管护主体，落实管护责任。但审计发现，一些地方“重新建、轻管护”，高标准农田建后管护不到位问题较为普遍。有的未落实资产移交，管护主体及权责不够明确，未建立农田建设项目管护经费合理保障机制，导致建设的泵站、机井、桥涵、灌渠、田间道路、节水灌溉设施等农田水利设施设备毁损得不到及时修复，有的长期荒废甚至弃用。
（五）特殊保护机制落实不到位，撂荒、“非农化”“非粮化”等问题较为突出。按规定，建成的高标准农田要划为永久基本农田，实行特殊保护，防止“非农化”，并主要用于粮食生产。审计发现多个地区高标准农田建成后未按规定划为永久基本农田，因保护不到位，农田长期抛荒、被建设项目违规占用、从事林果业或挖塘养鱼等，有的项目甚至一半以上出现“非农化”“非粮化”。
（六）资金使用和项目管理不规范。主要是资金未及时分解下达或长期闲置，有的甚至以统筹整合名义挤占挪用高标准农田建设资金。有的地方高标准农田项目建设存在违规招投标、拖欠工程款、监理或验收审核把关不严，导致财政资金被骗取套取等问题。
综上所有问题，审计不仅要“查病”，更要“治已病、防未病”。对高标准农田审计发现的问题，审计部门加强督促相关地方和部门落实审计整改主体责任，对照问题清单和整改台账，逐一核实整改落实情况。
四、高标准农田建设审计存在的现实困境
近年来，各地高标准农田建设在各地持续推进，在改善农田基础设施、提高土地效益、增加农民收入、保障国家粮食安全方面发挥了积极的作用，但也存在进展缓慢、效果不佳等问题。审计发现的这些突出问题，在今后的重大政策性审计中，应该加强重视，对提高审计质量，具有一定的借鉴意义。但限于各种因素的制约，审计机关在工作开展中仍然面临着一些不容忽视的困难和问题，影响审计职能的充分发挥。
（一）多头管理，资金分散。高标准基本农田是一个系统概念，它包含了国土部门实施的基本农田土地整治，农业综合开发办实施的农业综合开发项目，发改部门实施的新增千亿斤粮食生产能力规划田间工程建设，水利部门实施的小农水重点县建设项目、农业部门实施的新增千亿斤粮食产能工程高产创建项目。各部门均有涉农专项资金预算，均有涉农项目。虽然各部门实施内容和侧重点不完全相同，但其最终目标都指向一处：即完善农田基本设施，提高粮食产量。各部门在规划编制、项目申报、项目实施、资金安排、项目验收等方面各自为政、自成一体，造成了重复建设，影响了财政资金使用效益的提高。
（二）环节过多，进展缓慢。高标准基本农田建设，施工内容比较单一，工艺也比较简单，单个项目投资额都不大，但一个项目好几年完成的情况普遍存在。主要原因：一是项目前期准备工作程序复杂，周期较长；二是资金渠道分散，统筹资金的协调难度大，同时各部门建设和投资标准不统一，造成项目目标任务量不一样，项目安排衔接困难，考评评价困难；三是建设单位前期工作不够扎实、设计单位实地勘察不充分，未充分征求当地农民的意见，编制的初步设计不符合实际情况，后期为平衡项目区各方利益，往往造成规划设计不停地调整，影响项目的进展。
（三）各自为政，忽略实质。高标准农田建设，不只是通过对水、路、渠、林的改造，达到“田成方、林成网、渠相通、路相连、涝能排、旱能灌”的目标，更重要的是提高土壤等级和土壤质量，建成高产无污染的现代农田。不论是规划还是实际建设中，高标准农田普遍重视田间道路、水利灌溉等内容，有的地方甚至将农村村容村貌环境整治、美丽乡村建设也纳入高标准农田建设范围。土地平整投资较少，几乎没有提高土壤质量、改善土壤结构、土壤污染防治方面的内容安排。这样建设的只能说是高标准基础设施建设，没有真正体现高标准农田建设的最终目标。
（四）重视建设，轻于管理。按照高标准基本农田建设相关规定，高标准农田项目竣工验收后应移交给农村集体经济组织负责管理运营。但实际上，在现行的农村分散经营体制下，大部分村镇经济基础薄弱，再加上缺乏可操作性的管控制度，很多建设项目完成后处于无人管护的状态，导致建设好的设施损坏失修、耕地质量下降，甚至出现撂荒现象。被流转出去的农田，因种植大户和农业公司为追求更好的经济利益，非粮化种植也比较普遍。
五、用审计方法促进高标准农田建设的对策
“三农”问题攸关经济安全和民生福祉。习近平总书记指出，要建设高标准农田，真正实现旱涝保收、高产稳产。高标准农田工程建设是当前保障国家粮食安全的重要举措，是推动农业转型升级的有效手段和实现乡村振兴工作的重要基石。审计监督的及时跟进，是保障高标准农田建设质量和效益的重要手段。然而，高标准农田建设项目分布于各个乡镇，数量众多，位置偏远，长期缺乏有效监管，项目管理不到位问题时有发生，政府投资资金的安全性和效益性风险很大。因此，要加强高标准农田建设工程审计，要有效利用大数据等信息化审计手段，更新审计理念，关注工程建设程序履行、建设质量、工程管理、项目绩效等全过程履职情况，提高审计效率，开展好研究型审计，更好发挥审计服务高标准农田建设的重要作用。
（一）扎实开展项目研究型审计。以研促审，以审带研，把研究融入日常。一是经常开展头脑风暴。研究招投标领域法律法规，对项目围标串标等进行重点研究，解剖既往围标串标等案例，优化审计思路及步骤。二是精准查找问题并给出建议。把审计事项与国家“三农”政策、乡村振兴、高标准农田政策制度和科学研究等紧密结合，提高揭示问题的精准度，注重从研究中找到问题的根本原因和解决办法，通过分类研究，对症施策，进一步提高审计建议的针对性、操作性和有效性，着力提高审计监督效能。三是积极总结提炼项目审计经验。对促进农田新增耕地工作有重大意义的审计成果及创新审计技术方法，及时总结提炼，形成论文予以发表，推进研究型审计走深走实。
（二）综合运用信息化等手段辅助审计。2018年机构改革后农田建设项目管理职责整合到农业农村部统一管理。但长期以来，因各部门管理和建设高标农田的标准、要求、管理方式等不统一，建成后的高标准农田数量、质量、地理位置等基础数据不完整，阻碍了高标准农田统一精准管理。审计中应加快运用遥感监控等技术，根据

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