调研报告：更好的抓住国家重大战略机遇支持延安发展的思考

更好的抓住国家重大战略机遇支持延安发展的思考
更好的抓住国家重大战略机遇
支持延安发展的思考
刘凯
紧抓国家重大战略机遇，用好用足用活中省政策“工具箱”，对推进新时代延安加快中国式现代化建设“一六四”工作布局具有重要意义。近年来，国家先后出台了新时代支持革命老区振兴发展、推进西部大开发形成新格局等一系列重大政策，有力支持我市全面推进高质量发展。现对中省近年来出台的涉及我市的重大政策及落实情况进行调查研究，提出更好抓住国家重大战略机遇服务延安高质量发展的工作思路。
一、国家政策对地方发展的影响分析
国家政策对地区发展具有重大影响。为更好学习先进地区发展经验，促进国家重大战略支持延安发展，本次调研选取了义乌市、海南自贸港、苏州工业园区、三明市、遵义市等政策支持力度大、发展好的地区，并逐个分析政策对地方发展的影响。研究发现，这些地区贯彻落实国家政策上有一些共同点。第一，始终坚持一张蓝图绘到底是成功的基本条件。按照《浙江省义乌市国际贸易综合改革试点总体方案》，成为全国首个由国务院批准的县级市综合改革试点，在转变国际贸易发展方式上拥有了先行先试权，义乌历届市委、市政府始终坚持聚焦兴商建市、贸工联动、城市国际化和民生优先四大核心战略不变，GDP从2002年的156亿元提高到2022年的1836亿元，年均增长10.5%。财政收入、规上工业总产值、固定资产投资、进出口总额分别增长了11.7倍、18.8倍、8.4倍、126.4倍，综合实力稳居全国县市前10。三明市历届市委、市政府立足“红色三明”“绿色三明”，加速推动革命老区高质量发展示范区建设，医改、林改、沙县小吃产业发展等方面成效显著。第二，始终坚持与国家政策同步是成功的关键。苏州工业园区于1994年2月经国务院批准设立，是中国和新加坡两国政府间的重点合作项目，在国家政策支持下，开展头五年免除新增财政上缴、鼓励外商投资等国家级试点，已成为全国为数不多叠加国家级经开区、国家高新区、自贸试验区、综合保税区等开放创新功能平台的区域。遵义市在国家大力支持革命老区振兴发展条件下，2010年经济技术开发区升级为国家级经济技术开发区，2016年被确定为首批国家全域旅游示范区创建单位，成为全国重要的红色旅游目的地、中西部地区的中心城市。第三，始终坚持改革创新是成功的强大动力。义乌历届市委、市政府都将改革创新作为义乌唯一的优势、最大的优势，不断加以深化拓展，成为国家重要的改革试验田，创造了许多可复制可推广的经验。海南在中央支持下，把封关运作作为“一号工程”，在《中华人民共和国海南自由贸易港法》支持下，以“零关税、低税率、简税制”和“五自由便利和一安全有序流动”为主骨架的自由贸易港政策制度体系加快落地。总体来看，各地区在不同发展阶段都会紧跟国家政策动向，制定出台各种切实可行的政策性文件和行动方案，围绕阶段发展思路进行全方位政策布局，并分步骤、分阶段加以落实。由此可见，一个地区的快速崛起离不开中省宏观政策、区域政策、产业政策的大力支持。
二、涉延中省政策落实情况、经验总结及存在问题
本次调研重点选取近期中省出台的整体性支持政策，国家重大政策涉延4条，陕西省重大政策涉延6条。分类梳理来看，中省支持延安发展的政策主要有区域政策、产业政策、开放政策。
表1 中省涉延政策
区域政策
《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》
《“十四五”支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴实施方案》
《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》
产业政策
《陕西省“十四五”氢能产业发展规划》
《陕西省“十四五”物流业高质量发展规划》
《陕西省电动汽车充电基础设施“十四五”发展规划》
《陕西省人民政府办公厅关于加快推进苹果产业高质量发展的意见》
《陕西省关于支持延安建设全国苹果高质量发展先行区的若干措施》
开放政策
《陕西省“十四五”深度融入共建“一带一路”大格局、建设内陆开放高地规划》
（一）落实情况
我市中省政策落实情况总体良好，集中表现在以下几个方面。
革命老区振兴发展。按照修旧如旧的保护修缮原则，积极推进延安革命旧址的修复保护工作，深入实施杨家岭革命旧址文物维修保护工程项目，两处大型建筑与150多孔窑洞都得到了合理有效的保护。积极争取中省资金投入生态修复项目，2020年以来，先后争取中省补助资金3460万元，分别用于延长、延川、黄陵三个县的四个废弃矿山生态修复项目。实施农村电网巩固提升工程，农村电网配电自动化覆盖率、配电通信网覆盖率均达到98%以上。持续推动农村公路建设提档升级，目前全市农村公路总里程达17035公里，基本形成了遍布农村、连接城乡的农村公路网络，全市1784个建制村100%通硬化路、通客车，“四好农村路”服务乡村振兴先行引领作用正在凸显。
黄河流域生态保护区加快建设。2023年，我市认真贯彻落实中省决策部署，聚焦环境保护，突出生态治理，统筹推进黄河流域山水林田湖草沙一体化保护修复和系统治理，治理水土流失面积890平方公里，完成营造林120万亩。生态环境部将延安市列入黄河流域生态保护和高质量发展驻点科技帮扶试点。
高水平对外开放持续加速。国家级跨境电子商务综合试验区申报成功，延安南泥湾机场航空口岸、保税物流中心（B型）项目一期和“延西欧”班列加速建设，高新区协同创新区建设形成政策协同和产业协同，取得一定成效。延安无锡对口合作进一步深化，“延锡合作”样板加速打造。延安市政府、榆林市政府、延长石油集团共同签订了《延安—榆林—延长高水平共建“安靖飞地园区”合作框架协议》，促进区域协同发展。
产业发展稳步推进。苹果产业纵深推进，部省共同支持延安建设全国苹果高质量发展先行区，组建延安苹果研究院，2023年苹果产量464.4万吨、稳居全省第一。新能源产业加快布局，编制《延安市电动汽车充电基础设施发展规划》，充电站建设加快推进。物流整体实力不断增强，延安陆港型国家物流枢纽于2020年10月获批，成为全国物流基础设施网络的重要节点，2022年9月，延安正式获批建设国家骨干冷链物流基地，成为陕西第二个国家骨干冷链物流基地。红色旅游产业稳中有增，壶口瀑布成功创建为国家5A级旅游景区，全市5A级景区达到3家，2022年旅游总人次达到560.34万人，旅游总收入达到1.2亿元。
（二）经验总结
总体来看，我市政策落实情况良好，主要有以下经验。一是站位高。市委、市政府紧抓中央和省上政策机遇，积极融入共建“一带一路”、新时代推进西部大开发形成新格局、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略，深化与江苏全方位合作，探索共建飞地园区。紧抓新一轮革命老区振兴政策机遇，全力提升“圣地延安”红色文化品牌价值。充分发挥市级争取中央、对接省上、统筹市级、协调县区作用，将区域协调发展作为谋划延安高质量发展的具体举措。二是施策准。研究制定精准化、精细化政策措施，将资金、人才、项目、土地等各类资源按照规划确定的方向进行集约、高效配置。完善相关配套制度，科学规划，分步实施，形成工作合力，确保运行顺畅。三是机制活。坚持战略导向、问题导向、目标导向和结果导向，及时建立政策协调和工作协同机制，在做好顶层设计的同时，建立符合高质量发展要求的绩效评价和政绩考核体系，充分调动各方面的积极性主动性创造性，真正发挥好考核“指挥棒”作用。
（三）存在问题
延安大力推进中省相关政策落实，各项工作取得积极成效，但通过以上政策梳理及落实分析不难发现，对标先进地市发展经验，我市政策争取、对接、落实等环节仍存在一些问题。
一是从政策制定的前端看，对接争取不足，具体支持性政策少。从国家政策看，国家对延安的支持政策主要集中在“西部”或“革命老区”相关领域，具体支持延安的政策较少，在《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》等文件中，对延安的具体支持仅涉及文旅产业发展、生态保护与修复、基础设施建设等方面，涉延内容仅为13条，且缺乏具体支持措施，但对赣州市等地市的支持意见较多、含金量较大，如“研究支持赣州、三明等城市建设革命老区高质量发展示范区”“支持赣州、龙岩与粤港澳大湾区共建产业合作试验区”等具体支持内容。从省级政策看，省上先后出台《支持杨凌高质量发展的实施意见》《支持榆林高质量发展的意见》《关于建设西安国家中心城市的意见》《支持西安-咸阳一体化向纵深发展若干措施》等政策，但对延安的支持政策较少，自2010年《关于支持延安率先实现城乡统筹的意见》之后，13年内再未单独出台过全面支持延安发展的政策文件。
二是从政策执行的中端看，跟进落实不及时，部分政策落实不到位。一方面，中省政策宏观性强，针对延安发展的具体举措较少，多为指导性、引领性和鼓励性政策，需市级层面及时出台针对性的实施方案，但也有个别中省提出的支持措施我市落实还不到位，没有形成具体的实施方案和工作举措。如，《“十四五”支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴实施方案》中提出支持延安建设省域副中心城市，但后续跟进不够，尚未编制相关方案。另一方面，一些政策涉及多地市共建问题，跨省对接协作主动性不高，进展缓慢。如，《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》提出“支持跨区域共建产业园区，鼓励探索‘飞地经济’等模式”。
三是从项目落地的末端看，前期工作不充分、不扎实，导致部分项目难落地、落地慢。因认识、能力、投入等诸多原因，一些地方谋划项目呈现“碎、散、小”特点，投资规模小、缺乏重点、布局散乱，难以集群培育、链式延伸；一些项目缺乏落地基础，对产业链延伸-产业集聚-产业生态构建的支撑不强；个别重大项目谋划初期未与规划有效衔接，导致落地难，如，延长石油千万吨炼化转型一体化项目，前期未纳入《国家石化产业规划布局方案》，导致后续推进难度大。
三、紧抓国家重大战略机遇支持延安发展的思考
更好发挥国家重大战略机遇支持延安发展，加快推进新时代延安加快中国式现代化建设“一六四”工作布局，需从政策的争取、对接、执行、落地等各个环节全流程发力。
从发展的定位方向看：一是加快建设国家级示范区。一方面，围绕黄河流

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