调研报告：建设全国统一大市场背景下 地市级公平竞争审查实施路径研究——以陕西省延安市为样本

建设全国统一大市场背景下 地市级公平竞争审查实施路径研究——以陕西省延安市为样本
建设全国统一大市场背景下
地市级公平竞争审查实施路径研究
——以陕西省延安市为样本
陈延河 李零
竞争政策是促进和保障公平竞争的政策措施和制度体系的总和，是实现市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用的基础性政策。党的二十大以来，国家对竞争政策的重视程度大幅提升，公平竞争审查制度作为竞争政策落实的重要抓手，规范政府干预市场行为的规制工具，尤其在打破地方保护，建设全国统一大市场的背景下，作用日益凸显。本文将以陕西省延安市公平竞争审查实施情况为研究样本，运用微观经济学分析方法，研究解决如何在现有政策框架内，提升市级公平竞争审查工作水平相关问题。
一、建设全国统一大市场背景下，落实公平竞争审查制度的重要性综述
2016年6月，国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求建立公平竞争审查制度，防止出台排除、限制竞争的政策措施，同时逐步清理废除妨碍全国统一大市场和公平竞争的规定和做法。
2021年1月中办、国办印发的《建设高标准市场体系行动方案》进一步明确提出“完善公平竞争制度”，并首次系统性地对完善公平竞争制度进行逻辑架构。党的十九届五中全会、党的二十大也都对落实公平竞争审查制度提出了要求。
2022年4月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，要求“完善公平竞争审查制度”“着力强化反垄断”。
2022年8月修订的《中华人民共和国反垄断法》新增“国家建立健全公平竞争审查制度”法条，把落实公平竞争审查制度上升到法律高度。
公平竞争审查制度是促进市场公平竞争的重要举措，是预防行政垄断的发生的关键措施，也是建设全国统一大市场的制度基础。在地市级层面发挥公平竞争审查制度的行政规制作用，加强对垄断行为法律规制，是建设全国统一大市场的有机组成部分，是对习近平新时代中国特色社会主义经济思想的具体实践。

图 1公平竞争制度在建设统一大市场工作中的重要性图解
二、基于经济学视角，量化研究市场竞争状况对整体福利的影响
通过对政府实施指定交易此类具有排除、限制竞争效果的政策措施所引发的行政垄断，导致的完全垄断市场状态与充分竞争市场状态下，整体经济效率进行对比，得出政府指定交易对社会总福利的影响。
（一）基本假设。公平竞争审查制度的目标是，以促进市场竞争状态下的市场均衡和实现资源配置优化，增加社会总福利，提出以下假设：
假设1 假设政府各项政策措施100%得到落实，行政垄断造就的市场壁垒无法逾越。
假设2假设完全垄断厂商与竞争性行业具有相同的行业内边际成本。
假设3所有类型的市场主体皆遵循理性人假设，完全垄断市场状态下，相关市场内单一垄断厂商作为指定商品和服务提供者。

（三）分析结论。我们选取政府对竞争性行业进行指定交易这一相对极端的违反公平竞争审查标准的政策措施，进行经济学分析对比，得出指定交易行为导致社会总福利受损的结论。但竞争政策对资源配置的影响是一个复杂的过程，笔者仅是管中窥豹，观点及结论难免偏颇。总体而言，公平竞争的市场环境对市场效率的提升作用是显而易见的。反言之，如果政府不考虑产业政策对竞争的影响，或者出于地方利益设定准入门槛，直接指定交易等方式过度干预市场竞争，必然降低资源配置效率，可能催生行政垄断。行政垄断的危害性不仅限于市场本身，依附于行政垄断下的权力寻租问题也将成为腐败产生的温床。
从经济学角度看，公平竞争增量审查本质上是综合评估其可能对市场竞争产生的影响并做出取舍的过程；存量清理则是对行政不当干预竞争行为的一种补救措施；反垄断执法则是对行政垄断等限制竞争行为的惩戒手段；竞争政策的落实，不仅需要公平竞争审查这一行政手段，更需要反垄断执法的强势威压，以优化资源配置，减少权力寻租等腐败问题的发生。如何实现“有效市场，有为政府”是我们面对的重要课题。
三、基于时间尺度，全面梳理延安公平竞争审查制度的实施历程
延安市公平竞争审查工作历经物价和市场监管两个时期，市公平竞争审查联席会议办公室（简称市公竞办，下同）目前设在市市场监管综合执法支队（以下简称市支队）。通过对发展历程的梳理，可概括为探索、建立和完善三个阶段。
（一）探索阶段（2016年—2017年）。2016年6月，国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》正式印发，由原市物价局牵头建立市级公平竞争审查制度。以2017年11月市政府印发《延安市人民政府关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》为标志，延安市公平竞争审查工作正式启动。
（二）发展阶段（2017年—2018年）。2018年3月，延安市在全省率先建立了由市政府分管副市长为总召集人的联席会议制度，同时将公平竞争审查工作列入当年市政府考核县级政府年度目标责任指标，年底即实现制度的市县两级政府全覆盖。同年，市公竞办纠正首起违规政策措施，标志着延安市公平竞争审查工作进入主动作为的发展期。
（三）完善阶段（2019年至今）。2019年，《延安市规范性文件制定和管理办法》要求规范性文件审核需提供公平竞争审查结论。2020年起，在原有工作基础上，逐步建立起具有延安特色的外部纠正机制，并发展为“三函”制度。至此，延安市公平竞争审查工作体系日趋完善，操作性持续加强。

图 32018—2023年延安市公竞办“三函”数量统计图
由图可见，2019年机构改革过渡时期，公平竞争审查工作趋于停滞。此后，建议纠正函数量增加，反映出外部纠正机制作用发挥明显；审查意见函数量增加，反映出市级各部门公平竞争意识逐渐提升，但对比政策措施总量，占比较低；其他函件数量增加与工作任务量成正比。
四、基于省域视野，客观总结延安公平竞争审查制度的阶段性成效
近年来，延安立足实际，优化公平竞争审查制度的各个环节，强化竞争政策基础性地位，努力构建全国统一大市场。
（一）立足实际，打造具有延安特色的配套制度体系。延安及时调整市级公平竞争审查联席会议，成员单位由物价时期的5个扩展到20个，基本实现横向全覆盖。探索制定了《公平竞争审查集中复核工作制度》《延安市重大政策措施公平竞争审查会审制度（暂行）》《公平竞争审查第三方评估方案》等配套措施，力求从规则层面加强刚性约束。
（二）积极作为，建立具有现实意义的外部纠正机制。在坚持“自我审查”原则的基础上，在全省首创了具有延安特色的外部纠正机制，即由公竞办履行政策措施监督、纠正职能，取得了较为显著的社会效果，并作为创新机制，写入陕西省《公平竞争审查实施细则》贯彻意见，在全省推广。共纠正全市各级各部门涉嫌违反公平竞争审查标准的政策措施73件，努力构建全面覆盖、规则完备、权责明确、运行高效、监督有力的制度体系。

图 42018—2023年市公竞办纠正政策措施类型图
（三）主动介入，前移公平竞争政策提醒“时间点”。因市支队非一级部门，在现有制度框架内，只能在政策措施征求市场监管局意见时，主动提出公平竞争审查意见，尽可能做到事前提醒。同时，市公竞办向全市各级各部门积极提供竞争政策咨询，先后向发改、民政、商务、统计等部门出具审查意见函或政策提醒函。
（四）多措并举，实现竞争政策宣传“全覆盖”。在线上媒介开展政策宣传的基础上，商请各运营商发送竞争政策信息，覆盖全市所有手机用户。在公交站牌、户外大屏、影院映前等投放平面广告、宣传视频，强化竞争倡导，提高市场主体和社会公众参与度。
（五）先行先试，打造县级政府集中复核“示范点”。为推动县域经济高质量发展，提升县级审查工作水平，在洛川县试点县级政府政策措施集中复核制度，建立起草部门自我审查，公竞办集中复核，复核意见一并提交县政府审议的审查流程。
（六）双管齐下，打出竞争政策协同规制“组合拳”。依托有限的反垄断工作权限，市公竞办在开展行政建议纠正的基础上，利用《中华人民共和国反垄断法》进行法律规制。对于逾期不整改的政策措施制定单位，建议有关部门依法追责；对于已涉嫌构成行政垄断的政策措施，由省级委托启动反垄断调查。近年来，市支队共完成23起垄断案件（问题）调查（核查），与公平竞争审查“双管齐下”规范政府、市场两个维度的竞争秩序。详见表2。

表 2延安市反垄断工作情况统计
延安市10家混凝土企业横向垄断案入选国家市场监管总局《2019年度反垄断十大典型案例》，洛川县完达山奶粉纵向垄断案是全省首起纵向垄断案件，中航油收购延安燃气经营者集中是全省地市级第一起经营者集中审查工作。

图 5延安市反垄断工作量变化情况
由结合表2、图5可知，随着全国统一大市场建设的不断推进，2022—2023年，延安市反垄断工作量与2013—2018年6年间的总量持平。2022年，市域内反垄断工作量超过配合中、省工作量，公平竞争审查纠正数量也是历史最高。从一定程度上反映出政府及市场主体对竞争状况的关注度提升，市县相关市场内反垄断工作形势日趋严峻。
四、基于延安实际，理性分析延安公平竞争审查制度的实施困局
延安市虽然因地制宜地取得一些成效，但仍存在很多亟待解决的困难和问题。
（一）产业政策与竞争政策的统筹协调问题。长期以来发展经济均作为各级各部门核心工作，且经济发展水平被纳入各级政府目标责任考核指标。因此，各级政府忽视产业政策扭曲，排除、限制竞争带来的不良效应，基于“小市场”和“短期”思维，出台了一些排除、限制竞争效果的政策措施。加之建设全国统一大市场在某些层面与地方利益相冲突，导致部分政府和部门的审查积极性一定程度上被抑制。此外，由于公平竞争审查未纳入政府目标责任考核，致使县级政府普遍重视程度不足。
（二）机构现状与工作责任的不相匹配问题。国家层面，公平竞争审查工作由市场

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