市产业园区高质量发展的调研报告

延安市产业园区高质量发展的调研报告
延安市产业园区高质量发展的调研报告
房锡林
按照市委、市政府主要领导、分管领导批示要求，我委会同市工信局、市自然资源局、市林业局、市科技局、市招商局等部门，以“推动产业园区高质量发展”为题，深入全市14个工业集中区，采取实地考察、座谈讨论、数据分析、查阅资料等方式进行了专题调研。现将有关情况报告如下：
一、产业园区发展历程
1984年9月，国务院批准成立大连经济技术开发区，是我国第一个国家级经济技术开发区；1988年5月，国务院批准建设北京市新技术产业开发实验区，是我国首个国家级高新区。经过近40年的发展，全国共有407家国家级高新区和经开区（含苏州工业园区），据研究机构测算，国家级开发区、高新区GDP占全国GDP的四分之一。产业园区在全国经济社会发展中肩负聚集创新资源、培育新兴产业、推动城市化建设的重要使命，为全国产业经济发展探索了成功的经验与模式。
在产业园区化发展引领下，我市积极探索推进产业园区化发展。2009年4月，安塞工业园区破土动工，我市拉开了产业园区化发展序幕，各县区也积极探索推进园区化发展路径。2016年2月，市四届六次人代会审议通过的“十三五”规划，首次明确了全市产业园区布局和发展目标，提出了“三区九园”工业产业格局、“四核百园”农业产业格局、“一核四片”文化旅游产业格局，2016年10月市委、市政府召开了全市产业园区建设现场会，观摩了全市12个县区的产业园区建设情况，研究分析当前存在的问题，安排部署产业园区建设工作。2016年以来，我市先后制定出台了《关于加快产业园区建设的意见》（延政发〔2018〕3号）、《加快县域工业集中区和产业园区建设行动计划》（延政办发〔2018〕34号）等政策文件支持产业园区建设。2021年，按照《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）和《陕西省人民政府办公厅关于促进全省开发区改革和创新发展的实施意见》（陕政办发〔2017〕110号）精神，结合我市17个工业集中区存在的总体规模小而散、同质化问题突出、集约度低、资源利用率不高、承载能力不足等问题，按照“一县一区、一区多园”原则，深入调查研究各个园区发展现状和趋势，从园区发展功能、产业发展方向、资源高效利用等方面进行了综合研判，对全市产业园区发展进行了布局调整，形成定位相对明晰、发展方向相对明确、各具特色的14个工业集中区。全市产业园区经历了“从无到有，从小到大，从乱到治”的发展历程。
二、产业园区发展主要成效
近年来，我市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大精神，以“三个年”和“四个经济”为主要抓手，以打造“五集四区”（项目集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建、政策集成支持；产业升级示范区、科技创新先行区、改革开放引领区、吸纳就业核心区）为目标，扎实推进各类产业园区高质量转型发展。
（一）园区经济体量初具规模，综合实力快速提升。在产业园区化发展驱动下，不断调整发展思路和工作措施，稳步推进园区建设，园区经济体量逐年增长。2022年，全市14个县域工业集中区产值突破千亿，达到1039.24亿元，同比增长27.3%。年产值100亿元以上园区达到3个、50亿元以上7个。产值增速排在前五位的吴起、延长、洛川（工业）、宜川、甘泉分别增长3.4倍、45%、39.8%、38.7%和31%。完成固定资产投资91.42亿元，同比增长23.8%，高于全市固定资产投资增速26.7个百分点。园区已成为县域经济发展的重要增长极。
（二）园区功能不断完善，承载能力不断增强。顺应招商引资和市场需求，各县（市、区）政府逐年增加投资，园区道路及绿化、亮化、水电气讯、污水固废垃圾处理、安全应急等基础设施逐年完善。截至2022年底，全市14个县域工业集中区除黄龙外，均实现了“五通一平”，黄陵、宝塔、甘泉、洛川工业园区已实现“九通一平”。总规划面积82.09平方公里，已建成面积28.24平方公里，建成率34.4%。累计建成标准化厂房23.71万平方米，在建27万平方米。相对优越的空间条件和环境使园区成为全市产业发展首选之地。园区从业人数4.6万人、入园企业446家，其中规上企业149家，占全市规上工业企业总数的46.27%。安塞、黄陵高新区分别于2019年、2023年成功创建省级高新区，洛川、延长、延川、宝塔、富县、安塞、志丹、子长、宜川、黄陵、吴起等11个工业园区被认定为省级化工园区，占全省总量38%。
（三）产业链条逐步形成，园区综合效益不断提升。依托“一县一策”事项清单确定的县域首位产业、第二主导产业，按照主体功能区规划要求，充分发挥资源优势，加快特色产业发展，园区专业化、特色化转型调整正在推进，产业链条、科技创新平台、科创企业不断向园区汇聚，一批专精特新“小巨人”“隐形冠军”“单项冠军”等“链主”企业不断发展壮大。志丹工业园区围绕石油天然气产业链，引进了绿能科技龙头企业，聚焦天然气、石油伴生气化工，做长做强产业链，2022年园区产值达到61.8亿元；洛川苹果园区、甘泉农产品加工园聚焦苹果、设施农业、现代养殖和小杂粮4条产业链，推动现代农业与农产品精深加工、物流配送等有效衔接，实现接二连三、融合发展；宝塔、安塞工业园区围绕新能源和能化装备制造产业链，引进了阳光储能电池、鑫天益高端智能阀门等一批先进装备制造项目；黄陵煤电产业正在快速崛起，各园区通过招商不断延链补链强链，逐步形成园区特色化产业链条，带动更多上下游企业落地园区。
（四）科技创新作用凸显，园区产业提质增效。黄陵、安塞高新区建成了秦创原创新促进中心，设立国家级重点实验室。宜川工业园区纳入全省秦创原总窗口地市共建协同创新基地。子长、延长、富县、洛川等园区设立院士工作站、专家工作站，深化与高等院校、科研院所的产学研用合作，推动科技成果转化孵化。全市工业园区入驻科技型企业117家，其中科技型中小企业85家、高新技术企业23家、专精特新企业8家、瞪羚企业1家，园区企。
（五）园区管理机构健全，工作机制不断完善。全市14个园区均设立了党工委和管理委员会，其中宜川、黄龙为科级建制，其他12个均为副处级建制，10个园区完成总体规划编制。安塞、黄陵、宝塔、洛川（苹果园区）、子长、黄龙积极探索“管委会+公司”的市场化管理运营模式，不断深化“去行政化”改革。黄陵成立了黄陵县产业发展投资有限责任公司，主要服务园区投融资、园区建设、物业管理、农副产品销售及加工等。洛川成立了洛川国家级洛川苹果批发市场开发有限责任公司，参与园区日常管理、基础设施、信息咨询等运营服务，不断激发园区发展活力。宝塔、安塞、黄陵、延长、延川、宜川、黄龙、富县、吴起等县（市、区）围绕园区发展、招商引资、项目审批和数字化园区建设等采取下放行政审批事项、设立人才引进资金池、领导干部包联园区企业、全程代办、“并联”审批等措施，为园区发展营造良好环境，助推项目加快落地。
三、主要问题及原因分析
（一）发展定位不够清晰。我市园区发展起步较晚，多数园区是因产业而形成、依项目而设立。园区总体规划和控制性详细规划严重滞后，延长、富县、子长工业园区总体规划已超过5年规划期，洛川苹果园区总体规划超出规划期10年。部分产业园区规划执行不到位，主导产业定位不精准，部分园区主导产业超过3个甚至更多，园区产业与县域主导产业不匹配，园区特色化、专业化水平低，竞争力不强。由于市级统筹规划缺失，造成园区布局分散，主导产业不确定、主攻方向不明确，招商引资思路不清，县（市、区）在招商引资中“是菜就往篮子捡”，重数量不重质量，园区之间争商抢商、重复建设、同质化竞争现象突出。
（二）园区产业链条短。延安能化产业发展还处于初级阶段，能源和能化产业比重约为9:1，采掘业占规上工业比重达到65.4%，煤炭就地转化率仅为17%，原油就地转化率虽达到68%，但目前延链项目大都是中间产品，如1,4-丁二醇、乙丙橡胶等，用作资源性产品、车用燃料、初级原料占比高，天然气（油田伴生）综合利用刚刚起步。产业链龙头项目还需进一步提速，特别是能源化工产业转型升级还需加快，产业“炼”有余而“化”不足、“粗化工”有余而“精细化工”不足、原材料有余而增值链不足，链条延伸成为推动能化产业高端多元低碳发展的关键。
（三）技术创新能力不足。园区落地项目以传统产业为主，高新技术和创新型企业占比不足两成。技术创新和研发投入严重不足，2022年，全市研究与试验发展投入10.03亿元，占全省的1.3%；规上企业研究与试验发展投入7.73亿元，占全省的2.18%，均居全省第七位。每万家法人企业中高新技术企业20家、规模以上工业企业中有研发活动企业仅7家，占比居全省末位；规上企业研发人员仅2450人。秦创原（延安）创新促进中心“物理空间”形成、“化学反应”不足，为企业提供孵化服务、中试研发、项目路演能力还比较弱。
（四）功能配套不够完善。长期以来，园区投融资渠道单一，基础建设主要依靠政府投资，加之近几年县（市、区）财力有限，对园区基础设施建设投入不足，部分园区供热、排水、排污、固废垃圾处理、消防安全应急等基础设施和交通、物流、仓储等配套功能和标准有待进一步提高。从全市来看，14个工业集中区各自为阵，基础设施、原材料供应、物流运输、科研创新、人力资源等方面没有实现互联互通；从各县（市、区）来看，“一区多园”布局分散，公共设施建设成本高，难以实现共建共享、互联互通。如宝塔区产业园区，能源化工板块、汽车贸易板块、建材加工板块、新材料产业板块分布在枣园、川口、碾庄、青化砭等不同的区域，产业关联度、集聚度不高，链式聚合效应尚未形成。
（五）管理体制不够科学。产业园区普遍存在“管理机关化、运营行政化”现象。园区管委会作为园区开发建设管理的责任主体，属县（市、区）政府派出事业单位，主要完成上级下达行政指令和任务。受单位职能、政策机制制约，行政审批权限难以真正下放到位，管委会在协调项目落地、运营保障等方面话语权不足，“一站式”服务难以实现。园区去行政化改革不到位，管理运营、招商引资、投融资等方面市场化水平低，国有融资平台整合升级不够到位，公职人员兼职现象突出，债务压力较大，公益资产多，盈利性资产少，持续滚动发展能力不足。园区管理体制机制、招商引资、产业培育、基础设施建设等方面绩效评价和激励政策不健全，园区管委会干事创业积极性主动性不高。
（六）要素供给不够通畅。用地缺口和用地浪费现象并存。多数园区用地指标和空间不足，项目落地难，同时也有个别园区土地批而未建，闲置土地未盘活。园区企业融资困难，吸引社会投资能力不够，建设和流动资金缺乏。园区人才招引和培养机制不完善，在待遇、福利、发展空间方面缺乏吸引力和竞争力，导致干部职工在创新创业方面动力不足，人才队伍不稳定，难以为园区和企业提供持续高质量的人才支持。
（七）发展水平不够均衡。全市园区总体发展水平较低，园区总数占全省12%，2022年总产值占全省6%；平均产值规模为74.23亿元，不到全省平均产值151.41亿元的一半；总产值不足10亿的4个，占全市园区总数的28.6%，占全省不足10亿园区近三成。园区规上企业149家，占全市规上企业总数的8.4%，占全省园区规上企业总数的4.8%。园区之间发展水平悬殊，最高的黄陵工业园区年度工业总产值达353.3亿元，最低的黄龙生态产业园区总产值仅3.6亿元。亩均产值最高的洛川工业达到727万元/亩，最低的宝塔仅22万元/亩。亩均税收最高的洛川工业87万元/亩，而子长工业园区仅为1.07万元/亩。
四、发展对策和建议
产业园区作为产业高密度集聚之地，与地方经济发展密切相关，是发展高新技术产业、促进产业集聚、带动区域经济高质量发展的重要平台。延安作为国家确定的黄河流域生态保护和高质量发展先行区、全国苹果高质量发展先行区、现代能源经济示范区、革命文物国家文物保护利用示范区，坚持顺势而为、乘势而上，聚焦“一六四”工作布局，充分借鉴江苏、上海等先进地区产业园区发展典型经验，建议从五个方面推进全市产业链深度融合、园区高质量发展。
（一）明确园区发展定位，引导产业集中布局
加快编制园区发展规划。紧扣“十四五”规划、2035年远景目标纲要和市委六届五次全会精神，结合全市国土空间规划，加快编制《延安市产业园区发展总体规划》，厘清全市产业园区发展的总体思路、基本原则，研究确定园区整体布局和产业定位，形成优势互补、产业联动、区域协同、错位发展格局。依据全市总体规划科学修编各园区发展规划和产业规划，谋划储备项目，开展招商引资，真正把园区打造成高端产业发展的聚集地、开放创新的大平台、招商引资投资兴业的主阵地，带动园区高质量发展。
积极推进产业集中布局。严格执行规划标准，聚焦主导产业发展，制定出台《园区产业项目准入及退出管理办法》。加强项目产业评估市级统筹，对企业项目入园进行引导，通过协同项目集中布局，建设特色园区；新招引的符合园区主导产业定位的企业原则上一律入园，支持符合园区准入条件的园区外企业特别是工业企业“退城入园”；加快低效企业淘汰落后产能，及时清理“僵尸企业”，实施“腾笼换鸟”，有效盘活闲置低效土地资源。
（二）做大做强产业链条，推动产业集群发展
推进园区与产业链精准对接。按照11月22日市委书记专题会议要求和智能化、绿色化、融合化，完整性、先进性、安全性“三化三性”思路，研究制定《关于加快构建现代产业体系着力培育重点产业链群的实施方案》，细化明确总体发展思路、明确路线图、绘制链群图、推行“三长制”、编制任务书、画出分布图、建立资源库、设立产业研究院、建立基金群、完善政策包等10个方面内容，以产业园区为阵地，聚焦石油天然气、煤炭电力、能源化工、现代农业、文化旅游五大千亿级产业集群和先进制造业、新经济产业两个五百亿级产业集群，推进省“24+7+9”重点产业链和我市重点产业链条精准接续，分县区、分行业因地制宜确定主导产业、首位产业和主攻方向，链群结合、集链成群，以产业链引领产业园区差异化、特色化发展。聚焦园区定位和重点产业链，制定大力培育和引进骨干龙头企业发展政策措施，招引头部企业，做强链主企业，创新开拓全链条招商，研究培育打通产业链两端的中间相关产业项目，补全拉长产业链，提高产业技术含量和集聚协同效应。黄陵工业园区聚焦煤电和新材料产业链，以陕煤店头电厂和硅基新材料一体化项目为链主企业，不断延伸产业链条，发展上下游配套产业，形成完整产业体系；志丹产业园区紧盯天然气、伴生气化工产业链，推进碳三、碳四以及关联配套产业发展，形成特色产业优势，提升市场竞争力。
实施产品品牌战略。完善品牌培育体系，打造区域品牌，做大做强园区自主品牌，形成品牌影响力，重点扶持一批技术含量和附加值高

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