调研报告：关于推进延安新型城镇化建设的思考

关于推进延安新型城镇化建设的思考
关于推进延安新型城镇化建设的思考
高巍仓 乔刚
习近平总书记在听取陕西省委和省政府工作汇报指出：“要积极推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，提升县城市政公用设施建设水平和基础公共服务、产业配套功能，增强综合承载能力和治理能力，发挥县城对县域经济发展的辐射带动作用。因地制宜发展小城镇，促进特色小镇规范健康发展，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系。”城镇化是现代化的必由之路，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，也是推动经济高质量发展的强大引擎。为全面分析研究全市城镇化建设情况，加快推进新型城镇化高质量发展，近日我室组成调研组深入部分县区实地调研，与相关部门单位座谈交流，形成一些思考。
量质齐升——新型城镇化建设成效显著
近年来，我市充分发挥城镇化后发优势，坚持规划先行、建管并重，全力补短板、强弱项、优服务、提品质，全面推进以人为核心的新型城镇化建设，并取得显著成效。
市政基础设施日臻完善。抢抓全国新型城镇化综合试点建设机遇，按照中心城区城市总体规划，全面实施新区开发、老城改造、山体居民搬迁、沟道治理、市政设施配套、城市景观提升六大工程，目前中心城区建成区面积由2012年的36.8平方公里扩大到2023年底的66.77平方公里、增长1.81倍。新区市政设施日趋完善，商住小区人气渐旺，商业圈、生活圈基本形成，现代气息更加浓郁。动迁山体居民7.6万户28.9万人，老城功能有效疏解，圣地特色更加彰显，城市服务功能不断完善。高新区、南泥湾开发区功能品质进一步提升。棚户区改造受到国务院表彰，“城市双修”经验全国推广，农村人居环境整治受到国务院表彰。成功创建全国文明城市、国家卫生城市、国家森林城市、国家园林城市、国家节水型城市、国家信用城市等，增添了多张“国字号”名片，人民群众获得感成色更足，幸福感更可持续，一幅宜居宜业的崭新画卷正在徐徐展开。
发展保障能力持续增强。开通延安至西安、宝鸡动车。青兰高速、延志吴高速公路、延安至延川高速、黄延高速扩能工程建成通车，蒙华铁路、吴定高速等项目进展顺利，西延高铁和绥德至延川、清涧至子长高速公路开工建设。公路总里程2.1万公里，高速公路通车里程由2012年的427公里增长到1095公里，实现县县通高速。浩吉铁路建成通车，西延动车开通运行，西延高铁、延榆高铁开工建设，铁路总里程达到600公里左右。中欧班列“延西欧”专列开行，开辟了延安水果生鲜产品国际运输新通道。延安南泥湾机场建成投运，省会城市通航率达到75%。建成南沟门水库、黄河引水和陕北至关中第二通道750千伏输变电工程。城乡光网实现全覆盖,累计建成5G基站4760个，支撑保障能力明显增强。
县城承载能力不断提升。全市县城、重点镇和新型农村社区基础设施、公共服务和产业园区日趋配套完善，建成一批国家和省级文明县城、卫生县城、园林县城，36个重点镇和101个新型农村社区全部建成，黄陵、黄龙被命名为全省县城建设示范县。安塞撤县设区，子长撤县设市，12个县城建成区面积扩大42%，城镇化率由2012年51.6%提高到63.02%，增长了11.4个百分点。
黄陵、黄龙、富县、甘泉先后创建为全省县城建设示范县，延长、甘泉等被列为全省新型城镇化试点县。建成国家级重点镇17个镇，省级重点示范镇5个、文化旅游名镇5个，10个省级乡村振兴示范镇建设加快推进。县城基础设施和公共服务设施不断完善，人口聚集成效明显，综合承载能力全面提升。
综合实力大幅跃升。2023年，实现生产总值2280.24亿元、居全省第5位，增长1.8%。（全国1260582亿元、增长5.2%，全省33786.07亿元、增长4.3%）。13个县区中生产总值达到400亿元以上县1个、200亿元以上县4个。三次产业结构为10.5：61.0：28.5。全市居民人均可支配收入31564元，其中城乡居民人均可支配收入分别为43108元、16492元。城乡收入比2.61:1，较同期缩小0.08个百分点。
聚焦短板——新型城镇化建设任重道远
近年来，我市新型城镇化建设虽然取得显著成效，但对标高质量发展要求和人民日益增长的美好生活需要还有一定差距，亟待破解。
区域发展不均衡。由于资源禀赋、基础设施及传统“南农北油”产业格局等因素的影响，延安城乡、区域、产业发展不平衡，县域经济发展水平差异较大，传统发展优势正在减弱，新的增长动能尚未形成，对新技术、新产业、新业态驱动作用不够明显。生产总值最高的宝塔区是最低的黄龙县的18.7倍，县域发展两极分化明显，发展水平参差不齐，且发展差距还在呈逐年拉大趋势。
公共服务供给不足。城乡基础设施建设依然滞后，城镇承载力不足，城镇化水平还有待于提高。公共服务和社会保障体系不够完善，优质教育、医疗、公共文化资源不足、分布不均，高精尖人才和基层各类专业人才严重短缺。
市民化水平不高。长期以来，在城市化进程中，由于进城务工人员绝大多数属于农民工群体，进城农民绝大多数属于务工和子女求学等因素被动进城，而非经济基础达到一定程度之后所做出的主动选择，并没有实质性进入市民行列。本地就业机会已不能正常满足进城人员就业需求，大城市的虹吸效应加剧。2023年全市城镇化率63.02%，低于全国、全省平均水平。
生产要素制约严重。资源环境刚性制约突出，水资源匮乏，资源性、工程性、污染性缺水并存，土地资源紧缺，可利用土地少，开发难度大，建设成本高，建设用地不足。环境承载力有限，生态环境依然比较脆弱，环境保护、节能减排压力不断加大。县域投融资渠道单一，财政风险大。
扩容提质——推进新型城镇化高质量发展
“十四五”时期，我国仍处在城镇化快速发展期，城镇化动力依然较强，与此同时，城镇化发展面临的问题挑战和机遇动力并存。我们要厚植“后发优势”，以“城市双修”为抓手，破解问题、应对挑战、紧抓机遇、释放动力，持续推进新型城镇化高质量发展。
聚焦顶层设计，强化规划刚性约束。规划是城乡建设和发展的蓝图，是调控城镇发展的重要手段，是依法管理和建设城镇的重要依据。要把城乡规划作为推进新型城镇化的重要抓手，坚持规划引领，围绕城镇定位，突显区域特色，在提高城镇承载力、完善城镇服务功能、提升城镇品位上下功夫。县城和重点镇详规和控规也应根据发展形势及时按照程序进行修编，进一步修订完善配套产业发展规划，强化规划刚性约束力，建立有效的监督机制，杜绝随意更改规划、建设标准等行为，切实解决规划和建设两张皮的问题，做到一本蓝图绘到底。要建设完善县城规划展览馆，作为县城名片，向群众全方位展示县域城镇化的历程和成效，动员群众积极支持参与县城建设和改造。
聚焦产城一体，增强城镇产业支撑能力。产业发展是城镇化的根本动力,也是新型城镇化的基础和内在要求。一是推进新型城镇化与工业化相结合。落实“稳控转”要求，持续优煤、稳油、扩气、增电，依托延长石油集团等链主企业和千万吨炼化一体化、石油伴生气循环利用、煤油气资源综合利用等项目，加快打造6条工业产业链，推动能化产业强链条、提产值。加快建设延南、延北两大化工园区、延安经济技术开发区和一批县域工业园区，为农民进城提供更多就业岗位。二是推进新型城镇化与农业现代化相结合。做好“土特产”文章，充分发挥特色农产品资源优势，健全农业生产经营体系和防灾减灾体系，加快推进全国苹果高质量发展示范区建设。发挥陕果集团、东方希望、黄土情等龙头企业带动作用，加快发展苹果、畜牧、设施农业、小杂粮4条农业产业链，带动群众在全产业链上增收。三是推进新型城镇化与文化旅游相结合。紧盯“扬挖补”，发挥万达、陕旅等企业引领作用，加快推进“六大旅游区”建设，丰富旅游业态，提升景区品质，以文化旅游全产业链，助力构建全域全季旅游格局。因地制宜加快建设一批工矿服务型、商贸流通型、文化旅游型城镇，建成一批大型商贸物流、机械装备、汽车、建材、农产品物流园区和专业市场建设，创造和增加更多的社会就业岗位，最终实现城镇人口聚集目标。四是推进新型城镇化与新经济相结合。瞄准“新赛道”，积极发展电子商务、现代物流、中介服务、健康医养等新型服务业态，建设延安新经济产业园、中国大数据产业基地，加强新经济企业绩效考核，实现多业态并举、多元化发展、多极点增长。
聚焦城乡融合，提升城镇辐射带动能力。充分发挥城镇化和基础设施建设空间大的后发优势，统筹推进新型城镇化和乡村振兴战略实施，促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置。一是持续提升城市功能品质。抢抓国家构建现代化基础设施体系战略机遇，科学谋划推进一批重大基础设施类项目，加快以老城区为核心的城市建设步伐，有序推进老旧小区改造、城区山体沟道综合整治等城市更新行动，充分利用新基建赋能传统基建，加快海绵城市建设，推动城市道路交通、市政管网、公共服务、环境基础、园林绿化等传统基础设施优化升级，实现传统基建的“智能+”。支持新区加快产业植入和人口导入，推进以城兴产、以产促城、产城融合。支持高新区争创国家级高新区和南泥湾开发区创建省级产业开发区。优化中心城区基础设施空间布局、规模结构和功能配置，增强基础设施服务能力，提升城市品位。推进县乡村功能衔接互补，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，增强县城对乡村的辐射带动能力。二是培育壮大县域经济实力。聚焦特色化、差异化发展，积极推行“一县一策”“一县一业”，促进资源要素向县域聚集，统筹抓好特色经济、联农带农经济、

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